Por Javier Surasky-
Este blog analiza qué está ocurriendo con el Pacto Digital Global (PDG)
uno de los documentos que deberá adoptar La Cumbre del Futuro de las Naciones
Unidas cuando se reúna en Nueva York los días 22 y 23 de septiembre de 2024.
El PDG está concebido como un anexo al Pacto del Futuro, principal
documento político que la Cumbre está llamada a aprobar. Originalmente, se
pensaba que el PDG podía funcionar como un primer paso hacia el establecimiento
de bases comunes para una gobernanza global de las tecnologías digitales, pero
la realidad nos muestra que, a lo sumo, acabará creando un marco débil para la
cooperación internacional en la materia.
En una entrada
anterior ya nos hemos referido al origen y primeros pasos dados en la
negociación del PDG y analizado su última versión compartida oficialmente: la
segunda revisión (Rev-2), presentada el 26 de junio de este año. Con
posterioridad a ello, los representantes permanentes ante las Naciones Unidas
de Suecia y Zambia, cofacilitadores del proceso de negociaciones del Pacto,
completaron el proceso de consultas, cuyo cronograma
original ya estaba completamente vencido. Un nuevo cronograma
establecía que las reuniones de consultas para la elaboración de una tercera
revisión del Pacto Digital Global (Rev-3) tendrían su última sesión el 3 de
julio.
En una decisión que acabó mostrando ser diplomáticamente desacertada, el
12 de julio los cofacilitadores compartieron con los Estados la Rev-3 del Pacto
e iniciaron un procedimiento de silencio para su adopción. El 16 de julio,
fecha final para hacer presentaciones, fueron varios los Estados y grupos de
Estados que “rompieron el silencio”: Unión Europea, el G77, Estados Unidos,
Canadá, Nueva Zelandia, Australia y continúa una larga lista.
Aquí el proceso comienza a perder transparencia:
- A diferencia del Borrador Cero del Pacto Digital Global y sus revisiones 1 y 2, la Rev-3 no fue oficialmente hecha pública. Conocemos sus contenidos a partir de una “filtración” tras el quiebre del procedimiento de silencio antes mencionado.
- No se estableció un cronograma concreto de negociaciones futuras para lograr u texto que sea aceptable por todos los Estados.
- Los actores no gubernamentales, cuya participación en las negociaciones ya había estado muy limitada, quedaron completamente excluidos de cualquier futura acción formal.
Dentro de esta neblina, hay elementos que, de forma
indirecta, hemos podido llegar a conocer, entre ellos los temas (y párrafos)
que han sido objeto de quejas consideradas de mayor substancia, y por tanto
bajo renegociación.
- El esquema de gobernanza de Internet, establecido en los párrafos 26 a 28 de la Rev-3.
- El esquema de gobernanza de la IA, establecido em los párrafos 49 a 56.
- El mecanismo de seguimiento de compromisos asumidos por los Estados en el PDG, establecido en los párrafos 63 a 72.
Señalamos algunos cambios especialmente relevantes en la
Rev-3 del Pacto Digital Global. Para hacer más simple la lectura, destacamos en
rojo los textos eliminados de la Rev-2 y en azul los incorporados en la Rev-3,
agrupándolos por temas.
La definición de objetivos:
El Pacto establece cinco objetivos, y la Rev-3 introduce
cambios en la redacción de dos de ellos, que son más que mero ajuste de
palabras:
El objetivo 4 ha tenido dos adiciones, y ahora está
redactado como “Hacer avanzar aproximaciones a
una gobernanza de datos responsable equitativa e interoperable.” Si bien la mención de la
responsabilidad es un punto a favor, cambiar el objetivo de impulsar una
gobernanza de los datos a impulsar aproximaciones a esa gobernanza degrada el
nivel de ambición considerablemente.
El objetivo 5 ha sido reducido y ahora llama a “Mejorar
la gobernanza internacional de la Inteligencia Artificial [previamente: “de la inteligencia artificial y las tecnologías emergentes”] en
beneficio de la humanidad”.
Derechos Humanos y tecnología
El lugar dado a los derechos humanos a lo largo del
documento también fue origen de duras críticas: Konstantinos Komiatis señala que “la Rev-3 tiene muchos problemas y crea
muchas lagunas que cualquier gobierno autoritario puede explotar fácilmente;
por ejemplo, toda la sección de derechos humanos es un regalo para cualquier
país que intente evadir sus obligaciones en la materia.”
El párrafo 13 (a) presenta el compromiso de “Establecer y
apoyar estrategias nacionales de competencias digitales, adaptar los programas
de formación de docentes y de educación y ofrecer programas de formación de
adultos para la era digital. Nuestro objetivo es lograr la máxima cobertura
máxima para lograr la máxima extensión de las habilidades digitales básicas
para el mayor número posible de personas, al tiempo que impulsamos las
habilidades digitales intermedias o avanzadas [anteriormente: “Nuestro objetivo es que al menos el 80 por ciento de las
personas tengan competencias digitales básicas y que al menos el 60 por ciento
tengan competencias digitales intermedias o avanzadas” para el mayor
número posible de personas, y al mismo tiempo avanzar”]. La diferencia en
precisión y certeza del objetivo es notoria.
Hay una mejor recepción de elementos de género y
empoderamiento de las mujeres y las niñas, aunque con vacíos importantes, por
ejemplo, en materia de su acceso a las carreras de STEM.
Gobernanza de Internet:
A pesar de que en el párrafo 5 los Estados declaran
seguir comprometidos “con los resultados de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad
de la Información (CMSI), reflejados en la Declaración
de Principios y el Plan de Acción de Ginebra y la Agenda de Túnez para la
Sociedad de la Información”, en el párrafo 27 sobre la importancia del Internet Governance Forum, se quitan
las referencias específicas a la Agenda de
Túnez y a los principios
mundiales para la gobernanza de Internet de NET que estaban en el párrafo
27.
Hay una mayor recepetividad a la incorporación de
múltiples actores, pero no hay claridad respecto de cómo debería operativizarse
más allá de los llamados a participar que no pueden faltar en ningún documento
internacional.
Gobernanza de la IA
Esta sección es la que muestra más cambios entre la Rev-2
y la rev-3 del PDG, especialmente al presentar sus compromisos (Rev-3 §55 y 56)
- “(a) Establecer, en el marco de las Naciones Unidas, un Grupo Científico Internacional multidisciplinario e independiente [anteriormente, “para realizar evaluaciones independientes, multidisciplinarias”] sobre IA con una representación geográfica equilibrada para promover la comprensión científica mediante evaluaciones de impacto, riesgos y oportunidades, basadas en evidencia, aprovechando las iniciativas y redes de investigación nacionales, regionales e internacionales existentes [“y contribuir a identificar lagunas de conocimiento y áreas de oportunidades y desafíos emergentes”].”
- “(b) Iniciar, en el marco de las Naciones Unidas, un Diálogo mundial [“anual”] sobre la gobernanza de la IA en el que participen los gobiernos y todas las partes interesadas pertinentes [“para generar entendimientos compartidos y mejores prácticas emergentes en materia de gobernanza de IA”], que podría basarse en la labor del Grupo Científico Internacional y que se celebrará en paralelo a las conferencias y reuniones pertinentes de las Naciones Unidas existentes [“así como de la Cumbre AI for Good de la UIT”]”.
- “56. Por consiguiente, solicitamos al Presidente de la
Asamblea General que designe en el 79.º período de sesiones de la Asamblea
General a cofacilitadores, uno de un país
desarrollado y otro de un país en desarrollo para determinar, mediante
un proceso intergubernamental y en consulta con otras partes interesadas
pertinentes, los términos de referencia y las modalidades para el establecimiento y el funcionamiento
[previamente, “sobre la composición, el funcionamiento
y el examen”] del Grupo Científico Internacional
sobre IA y un Diálogo mundial [“anual”]
sobre la gobernanza de la IA para su aprobación por la Asamblea General”.
Cada uno de los cambios señalados quita precisión o
alcance a las decisiones tomadas, afectando su capacidad de volverse
operativas.
Increíblemente, el PDG no incluye ninguna referencia a
las recientes resoluciones adoptadas en la Asamblea general sobre IA a tratar
este tema (A/Res/78/311,
cercana a las posiciones estadounidenses, y A/Res/78/265,
alineada a las posiciones de China en la materia).
Paz y seguridad
Es preocupante la reducción de las referencias al derecho
humanitario (§5), sumada a la incorporación de la mención a que los principios
del Pacto no alcanzan el terreno militar (§4).
Al hablar sobre el valor de la integridad de la
información, los Estados reconocen que las tecnologías digitales y emergentes
pueden facilitar la manipulación e interferencia de la información afectando
“negativamente el disfrute de los derechos humanos y las libertades
fundamentales, así como el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible”,
eliminando una referencia presente en la Rev.2 a l amplificación de “riesgos para la paz y la seguridad internacionales”
(§32).
Datos
- Se elimina el inicio del párrafo 36 en que los Estados reconocían “que la gobernanza y la regulación de datos han evolucionado de manera descoordinada, lo que contribuye a concentraciones asimétricas de datos y capacidades para utilizarlos”.
- Se elimina el párrafo 44 (d) donde se recogía un compromiso sobre datos para la protección de ambiente.
Financiamiento
Hay marcados retrocesos en materia de financiamiento para
la implementación de los objetivos establecidos en la Rev-3
- En el párrafo 2 se quitó la referencia a “cerrar las brechas digitales se necesitarán medios de implementación adecuados, suficientes y predecibles”.
- Ha agregado menciones a “financiamiento voluntario” de los esfuerzos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en la provisión de apoyo y guía práctica en temas de derechos humanos y tecnología (Rev-3, §24) y ha transformado el compromiso de apoyar financieramente al Internet Global Forum en uno de provisión voluntaria de fondos (§28(b)).
- El requerimiento al Secretario General para el “establecimiento de un Fondo Mundial de Inteligencia Artificial para el Desarrollo Sostenible con el fin de catalizar la creación de capacidad en materia de IA que se requiere para superar las brechas en materia de IA y promover soluciones basadas en IA para los ODS”, acompañado de la solicitud de iniciar “consultas con posibles contribuyentes públicos, privados y filantrópicos” e informar sobre los avances del Fondo “en un plazo de 12 meses” que formaba parte de la Rev-2, se ha convertido en una tímida invitación al Secretario Generar para que “elabore opciones de financiación innovadoras para su consideración por la Asamblea General in su 79º período de sesiones”.
Si bien se han incluido nuevas referencias a las
necesidades de los países en desarrollo, entre las que destaca la inclusión de
un nuevo principio de fortalecimiento de las asociaciones globales “para garantizar que los países en desarrollo dispongan de
los medios de implementación necesarios, incluida la movilización de recursos
financieros, el desarrollo de capacidades y la transferencia de tecnología en
condiciones mutuamente acordadas” (§8 (l)), este queda convertido en una
expresión de buenos deseos a partir de los mencionados recortes.
Al tratar el esquema de seguimiento de la implementación del
PDG se realiza un reconocimiento general a la importancia de contar con
financiamiento suficiente para la implementación de los compromisos, incluyendo
una referencia expresa a la puesta en conjunto de recursos financieros provenientes
de diferentes actores y a utilizar herramientas de financiamiento combinado (“pooling
of investments in joint and blended facilities), “incluso a través de
mecanismos de las Naciones Unidas como la Ventanilla Digital del Fondo Conjunto
para los ODS y el financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo”,
llamando a los países a aumentar sus inversiones en materia de tecnologías
digitales y datos mientras se invita al sector privado y a la filantropía a “considerar
realizar compromisos financieros de apoyo de la implementación de este Pacto”
(§66).
El esquema de seguimiento de compromisos
Los principales elementos que los Estados miembros
establecen para el seguimiento de la implementación del PDG son:
- Los Estados se comprometen a evaluar los avances del Pacto en relación con sus objetivos e identificar las oportunidades y los desafíos emergentes para la cooperación digital mundial (§75).
- El sistema funcionará a un triple nivel: global, regional y nacional, y deberá tener en cuenta las realidades de cada país, la Rev-3 hace un agregado para dejar expreso que se deben respetar “las políticas y prioridades nacionales y los marcos legales aplicables” (§63).
- Se establece como un mecanismo con participación de múltiples actores.
- Se reconoce “el papel de la Comisión de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo en el examen del seguimiento de la aplicación de los resultados de la CMSI” (§69) y, en esa línea, se afirma esperar con interés “la revisión de la CMSI+20 en 2025 para identificar cómo los procesos de la CMSI pueden [“ser fortalecidos para”] apoyar la implementación del Pacto” (§71).
- Se destaca el papel que debe jugar el Foro de Gobernanza de Internet, al que se invita a mantener una reunión anual orientada a facilitar el aporte de los actores no gubernamentales a la implementación del PDG (§70).
- Se convoca a un “Examen de Alto Nivel del Pacto Digital Mundial”, a celebrarse durante el 82º período de sesiones de la Asamblea General con participación significativa (aquí sí se usa expresamente la palabra “significativa”) de todas las partes interesadas pertinentes, entre las que se menciona expresamente a la Comisión de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, el Foro de Gobernanza de Internet y los facilitadores de las líneas de acción de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. A tal fin, se solita al presidente de la Asamblea General designar cofacilitadores en el 81º período de sesiones [anteriormente, “80º período de sesiones”] para la realización de consultas intergubernamentales “abiertas, transparentes e inclusivas” orientadas a determinar las modalidades y la periodicidad del Examen de alto nivel del Pacto Digital Mundial (§75).
- Los Estados solicitan al secretario general preparar un informe sobre los avances, las tendencias clave y los avances en la implementación del Pacto durante el 81° período de sesiones, como insumo para la reunión del Examen de Alto Nivel (§76), proporcionar a los gobiernos y otras partes interesadas un mapa de implementación del Pacto (que) identifique posibles objetivos en un plazo determinado para su logro” (§73) y a “poner en funcionamiento modalidades para el aval voluntario del Pacto para diciembre de 2024 (§65).
- Los Estados sostienen que se basarán “en los procesos emanados de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI), incluidas las plataformas de múltiples partes interesadas como el Foro de gobernanza de Internet y el Foro de la CMSI, para avanzar en la implementación de los compromisos y acciones del Pacto” (§67), aunque no hay referencias a si se pretenden crear indicadores de seguimiento.
Completando esas ideas, y sin cambios respecto de la
Rev-2, se destaca la necesidad de la activa participación de múltiples actores,
sin que se halla logrado incluir una referencia a que esta ser “significativa”
(“meaningful” participation) y se los invita a apoyar la implementación y el
seguimiento del PDG, al tiempo que se reconoce la contribución que realizan las
entidades del sistema de Naciones Unidas, en especial ITU, UNCTAD, UNDP, UNESCO
y el ACNUDH, así como el apoyo dado por las comisiones económicas regionales a
los actores no estatales (§68).
Un muy renovado párrafo 72 requiere al Secretario General
consultar con los Estados Miembros y elaborar una propuesta a la Asamblea
General durante su 79º período de sesiones para la creación de una oficina (el compromiso de crear esa oficina era parte de la Rev-2 y
fue eliminado, al igual que la referencia a que esta serviría “de punto focal
para los Estados y actores no gubernamentales en materia de tecnología
digitales y emergentes” y facilitaría un seguimiento coherente del PDG, fue
eliminado) a la que se transfieran las actividades y recursos de la
actual Oficina del Enviado del Secretario General para la Tecnología: “Esta
propuesta debería incluir información detallada sobre las funciones
operacionales, la estructura, la ubicación, la renovación del mandato, los
recursos y la dotación de personal”.
Aún dentro de la necesidad de aumentar la coordinación, los Estados reconocen “el papel del Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible y del ECOSOC en la revisión de los avances del Pacto para cerrar las brechas digitales y acelerar el logro de la Agenda 2030” y del “Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en el marco de su mandato actual, en la promoción de un espacio digital inclusivo, abierto, seguro y protegido para todos”. El agregado parece estar orientado a evitar que se pueda considerar se está realizando o favoreciendo una ampliación de las funciones de ese Consejo.
Conclusión:
En una lectura integral, la Rev-3 presenta más
continuidades que reformas de la Rev-2, lo que expresa las dificultades que
están atravesando los cofacilitadores para mover una palabra o modificar un
concepto sin que se derrumbe la endeble arquitectura del texto presentado.
A pesar de la poca transparencia en las negociaciones que
siguieron al rechazo de la Rev-3 por los Estados, a trascendido que las
negociaciones son lentas y difíciles, con choques entre posiciones incluso
dentro de los grupos negociadores como el G77+China, un enfrentamiento de tesis
sobre el desarrollo de nuevas tecnologías e IA entre Estados Unidos y China,
pero también entre estos dos y la Unión Europea, más propensa a aplicar
restricciones, y los países en desarrollo, que buscan integrar la idea de la IA
como un bien global.
Del conjunto de documentos que debería adoptar la Cumbre
del Futuro este es, sin dudas, el que enfrenta mayores riesgos de no lograr un
consenso o, lo que siempre ha resultado un mal negocio, de convertirse en un
documento de buenos deseos desprovisto de ambición y de requisitos mínimos de
operatividad. Mientras tanto, las oportunidades seguirán quedando en manos de
pocos, y los riesgos no tendrán marcos comunes que permitan su control.
Viena mi mente una cita del libro You are not a Gadget
(No eres un gadget, un juego de palabras en inglés: “gadget” puede
traducirse al español como “dispositivo”, pero también como “adorno”) de Jaron
Lanier que me atrevo a modificar agregando solo una palabra: “la prueba de
Turing” dice Lanier, “es un arma de doble filo. No se puede saber si una
máquina se ha vuelto más inteligente o si simplemente se han reducido los
propios estándares de inteligencia humana
hasta tal punto que la máquina parece inteligente”.
