Por Javier Surasky
La pregunta es ¿Cómo pueden acomodar sus intereses
nacionales con los de las regiones que lideran y con los que tienen como parte
del grupo de potencias emergentes?
Buscando respuestas vamos a centrarnos en las regiones de
África y América Latina y el Caribe, proponiendo un esquema simplificado, pero
creemos que útil, para analizar la situación.
El modelo que proponemos se apoya sobre la tensión que
enfrentan las potencias regionales entre los tres vértices que aparecen en
nuestra pregunta (intereses nacionales, intereses regionales, intereses del
grupo de potencias regionales). Los cambios de atracción que puedan ejercer
cada uno de estos polos a través del tiempo puede generar tanto confianza y
estabilidad regional como incoherencias y retiros de confianza en el país líder
por otros países de su región.
Al superponerse, se crean tres esferas con cuatro formas de
relación posible, que ilustramos a continuación:
Ilustración 1: Potencias
regionales: tensiones y modelos de proyección de intereses
Fuente:
elaboración propia
Solo cuando existe una situación de equilibrio o la esfera de intereses regionales se considera principal se evade la posibilidad de que el liderazgo regional sea utilizado por la potencia media para promover sus propios intereses o los de su grupo.
Estas tensiones, que son permanentes y de posicionamiento cambiante, se tornan un factor central para la definición de la política exterior de las potencias regionales e impactan en múltiples escenarios, entre los que señalamos:
- El ejercicio de representación regional que asumen sus potencias en foros globales, que puede llevar a la confusión entre posiciones nacionales y regionales en los demás Estados cuando no son debidamente separadas.
- El uso del peso internacional del país potencia regional para moldear agendas y prioridades en mecanismos regionales, que puede llevar a su alineamiento con intereses nacionales.
- La intermediación ante disputas regionales, que puede poner su peso político tras el impulso del logro de acuerdos, pero también afectar la percepción de su neutralidad.
Frente a esas tensiones, las potencias regionales se han valido de un conjunto de herramientas para sostener la confianza en su liderazgo regional, entre las que cabe mencionar:
- La inversión en infraestructura y cooperación al desarrollo, incluyendo la oferta de apertura económica de su mercado a socios regionales, aunque sea mediante formas de reciprocidad integradas en procesos de integración económica.
- El cumplimiento de compromisos logrados a nivel regional, como parte de sus esfuerzos de contención del uso de sus ventajas comparativas respecto de sus vecinos.
- La exhibición de coherencia entre sus posicionamientos globales, incluso en sus pronunciamientos junto a otras potencias regionales, y su accionar a nivel regional.
Utilizando esa herramienta, destacamos una serie de países
con roles regionales destacados en América Latina y el Caribe y África:
Brasil es la mayor potencia regional en
América del Sur y comparte el estatus en ALC con México. Su consolidación en
esa posición tuvo lugar especialmente durante los primeros gobiernos de Lula da
Silva (2003-2010), donde buscó incluso extender su influencia a África y
proyectarse a nivel global.
El tamaño del mercado interno brasileño y sus capacidades
productivas, además de su liderazgo global en materia ambiental, son activos
que el país utiliza para reforzar su posición en ALC.
En un marco político regional propicio dados los
alineamientos ideológicos con otros gobiernos de la región, Brasil fue uno de
los arquitectos de la construcción de la UNASUR, establecida en 2008 en una
reunión en Brasilia, y una fuerza detrás del proceso que derivó en la creación
de la CELAC en 2011. A ello se suma su intervención para resolver crisis
políticas que tuvieron lugar en esos años en Venezuela, Bolivia y Paraguay.
Ese liderazgo fue operativizado por Brasil para la formación
del grupo BRICS en junio de 2009, donde Lula jugó un papel determinante, y para
posicionarse en el G20, lo que ha generado en la región una percepción de
utilización de su capacidad de liderazgo en ALC para posicionar sus propios
intereses nacionales.
Otro elemento que afectó la capacidad de liderazgo del país
es el giro de políticas hacia la región que tuvo lugar durante la
administración de Jair Bolsonaro (2019-2022), aunque esta quedó al menos
temporalmente resuelta con el regreso de Lula a la presidencia en enero de 2023.
México es un país siempre condicionado por su
proximidad geográfica y lazos comerciales con los EE.UU.
Al igual que Brasil, ha sido uno de los países que más poder
político invirtió en la creación de la CELAC, que le permitiría un mayor
espacio de libertad frente a los EE.UU., y con ello un refuerzo de la
percepción de su compromiso con ALC.
Por otro lado, su mercado se ha integrado con sus vecinos en
una doble vía que refleja su situación geográfica: hacia el Norte mediante su
participación en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, hacia el
Sur mediante su incorporación en la Alianza del Pacífico. Esta “percepción
dual” de afinidades es el principal factor que afecta la capacidad de liderazgo
mexicano y parte estructural de su posicionamiento internacional.
Barbados es un caso particular, ya que el país
carece de grandes recursos económicos o de otro tipo para ser una potencia en
la subregión Caribe, pero haberlo conseguido le ha dado una proyección dentro
de ALC respaldada por la unidad que muestran los países caribeños en su
proyección regional.
En gran medida, el liderazgo que hoy ejerce Barbados se debe
a la acción diplomática de su actual primera ministra, Mia Mottley, quien ha
representado con fuerza y de forma muy vocal los intereses de la subregión en
tres ámbitos cruciales: la protección ambiental y la respuesta ante desastres,
el problema del endeudamiento externo y la exigencia de reparaciones coloniales.
Este último punto tiene el valor agregado de facilitar lazos con África, ya que
la 38ª Cumbre de la Unión Africana, de
febrero de 2025, tuvo como lema “Justicia para los africanos y los
afrodescendientes mediante reparaciones”.
A ello se suma que, sobre esa agenda, ha ganado liderazgo
también dentro del grupo de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo
(SIDS). De esta forma, a diferencia de todos los demás casos, el liderazgo de
Barbados se asienta sobre su poder blando.
Nigeria es la mayor economía nacional y el
país más poblado de África, lo que permite construir similitudes con Brasil en
ALC. Si bien su ámbito de influencia es continental, se focaliza en la
subregión de África Occidental, donde funciona como motor principal de la CEDEAO
(ECOWAS). Ha sido uno de los principales impulsores de la construcción de una Zona
de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA).
Este país también ha liderado, en nombre de la UA, intervenciones
de construcción y promoción de la paz en Liberia, Sierra Leona y en la
región del Sahel.
Sin embargo, su liderazgo, que se extiende especialmente
sobre una base lingüística que le permite representara los países anglófonos de
África, mientras que es visto con suspicacia por los países francófonos.
Sudáfrica compite con Nigeria por el liderazgo
de los países anglófonos africanos, con la ventaja de tener mejores relaciones
con los países francófonos basadas en la reputación que el país ha ganado como
consecuencia de su victoria sobre el régimen del apartheid y en la
figura de Nelson Mandela. Sin embargo, la persistencia de desigualdades
sociales al interior del país, acompañadas de reacciones contra migrantes de
otros países africanos, han debilitado su posición.
Sudáfrica ejerció un rol de liderazgo dentro del proceso que
llevó a la transformación de la Organización para la Unidad Africana, activa
desde 1963 a la actual UA, hecho que tuvo lugar en Durban en 2002. Al igual que
Brasil, enfrenta tensiones entre los intereses regionales y los del grupo
BRICS, al que se unió en 2010, cuatro años después de que fuera establecido.
Argelia actúa como potencia subregional en el
Norte de África y la región del Sahel y es uno de los líderes de la África
francófona. Entre sus atributos de poder encontramos su situación como potencia
energética y su posición activa en favor del derecho de autodeterminación del
pueblo saharaui, respaldada por el ejército más importante y mejor equipado del
continente, que ha sido utilizado repetidamente en el despliegue de misiones de
paz lideradas por la UA y lo han convertido en un aliado internacional en la
lucha contra el terrorismo en la subregión del Sahel: en 2004 se creó el Centro
Africano para el Estudio y la Investigación sobre el Terrorismo (ACSRT) y Argel
fue designada como su sede.
Esos elementos de poder se ven acompañados de una capacidad
de influencia moral basada en una extensa tradición en mediación de conflictos
africanos y en su rol de referencia continental en la lucha contra el
colonialismo
Como contrapeso, su rivalidad histórica con el vecino
Marruecos fragmenta las solidaridades nacionales en el Magreb y se convierte en
el principal obstáculo para el progreso de la integración subregional.
Kenia atraviesa un proceso de creciente
relevancia en la subregión de África Oriental. Similar a lo que ocurre con
Barbados, los elementos que han favorecido al país se asientan en recursos de
poder blando: se ha convertido en un hub diplomático regional y global,
siendo anfitrión de sedes regionales de la ONU y otras organizaciones
internacionales, un atributo diplomático que podría crecer de acuerdo con los
informes sobre el actual proceso de reforma de las Naciones Unidas (ONU80) que
prevé la reubicación de instituciones del sistema actualmente en Ginebra y
Nueva York en la ciudad de Nairobi.
Las habilidades diplomáticas desarrolladas por Kenia han
sido aplicadas en procesos de mediación de conflictos, entre los cuales se
destaca el caso reciente de Sudán del Sur y, en los últimos años, ha utilizado
esas habilidades para promover un cambio en el modelo africano de desarrollo priorizando
la innovación y aprovechamiento de las oportunidades digitales como sus nuevos
pilares, generando la atracción de otros países de la región.
Creemos que la forma en que se desempeñen estos países
tendrá incidencia en la designación del próximo secretario general de la ONU,
en 2026, donde será clave que ALC logro un acuerdo lo más amplio posible en
torno a un candidato propio y conquiste el apoyo del Grupo de los países
africanos en la Asamblea General. Una fuerte presión de ambas regiones en
conjunto sobre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, en espacial
el “P3” (EE.UU., China y Rusia) puede ser un factor que incline la balanza hacia
un candidato (o candidata, esperemos) de América Latina y el Caribe,
dado que todo incida que los P3 deberán trabajar con “segundas preferencias”
dado el nivel de conflicto que existe entre ellos.