Por Javier Surasky-
Estamos inmersos en un proceso de revisión del multilateralismo que se inició con la conmemoración del 75 aniversario de las Naciones Unidas en 2020 y su declaración final, continuó con el informe del secretario general Nuestra Agenda Común y sus documentos de políticas, y tendrá su momento más importante en la Cumbre del Futuro de este año.
El objetivo declarado del proceso es avanzar hacia una
multilateralismo más fuerte, eficaz y eficiente, con la ONU en su centro, que
cuente con las herramientas y capacidades requeridas para responder a los
complejos problemas que enfrenta el mundo en la actualidad.
Hace tiempo he señalado que la agenda internacional, y
también las agendas nacionales, pueden analizarse como el resultado de dos sub-agendas
que coexisten y se disputan espacios, tiempos y recursos:
- · La agenda de lo urgente, que se orienta a responder a los desafíos que requieren una intervención inmediata y se concentra en situaciones específicas en tiempo y espacio. El mejor ejemplo de esto está dado por la acción humanitaria en respuesta a catástrofes.
- · La agenda estructural: busca producir cambios profundos en la estructura del orden internacional que están detrás de los problemas urgentes que emergen. No se concentra en una situación específica sino en los motivos que la generan. Tal es lo que ocurre cuando en lugar de responder a una catástrofe generada por el cambio climático se trabaja para acabar con las causas del cambio climático.
Ambas agendas son necesarias y están interconectadas, lo que
ya hace tiempo fue señalado con claridad en el llamado “Informe Brahimi” que
buscaba renovar las operaciones de paz y planteaba, entro otros asuntos, la
necesidad de establecer un continuo entre acción humanitaria y promoción del
desarrollo, una visión que hoy se ve más claro por el agregado del calificativo
de sostenible a este último.
Cuando una de las dos agendas ocupa tantos recursos o
alcanza un nivel de prioridad que hace imposible el progreso de la otra, la
posibilidad de una gobernanza efectiva se tambalea y pierde efectividad y
fuerza. Es un reflejo en la política del problema de la “manta corta” que, si
nos tapa hasta los hombros deja los pies descubiertos, y viceversa.
Como los mostramos en una entrada anterior en este blog,
2022 fue el primer año en una década en que los recursos de las Naciones Unidas
dedicados a la acción humanitaria fueron superiores a los que se pusieron a
disposición de la promoción del desarrollo, mostrando cómo la agenda de lo
urgente se va adueñando del espacio multilateral global. Por cierto, las
respuestas urgentes no cambian las condiciones detrás de los problemas a los
que dan respuesta, pero sus resultados son más fáciles de percibir y llegan de
forma más rápida, por lo que los Estados suelen preferir ubicar allí sus
recursos cada vez con más asiduidad.
En el campo del desarrollo sostenible, si salimos del nivel
global, que no es el único que debe interesarnos en este proceso de repensar el
multilateralismo, y nos proyectamos a nivel regional, vemos que los esquemas de
participación de múltiples actores en la construcción de soluciones
multilaterales a los problemas que les afectan parecen mostrar una cara
diferente, donde hay mayor propensión a trabajar sobre la agenda estructural.
¿Estamos frente a una complementariedad entre las respuestas
del multilateralismo global y el regional, centrado el primero en la agenda de
los urgente y el segundo en la estructural? Posiblemente, pero de ser así es
resultado de la necesidad que encuentran los países de hacer frente a un vacío
que la escala regional puede rellenar de mejor forma que la nacional.
Una posibilidad de visibilizar y analizar ese rol es atendiendo a la Cooperación Sur-Sur, y en especial a la Cooperación Triangular / Trilateral (no entraremos en este trabajo en el debate terminológico) dado que la participación de al menos tres actores en ella hace a su definición, convirtiendo a esa modalidad de cooperación en una herramienta de trabajo necesariamente multilateral.
La Cooperación Triangular y la reforma del multilateralismo
El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la
Cooperación Sur-Sur (PIFCSS) de la Secretaría General Iberoamericana es el
espacio que, sin dudas, más ha contribuido a sistematizar la Cooperación
Sur-Sur (CSS) y la Cooperación Triangular (CTr). Sus informes sobre la
Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica y la larga lista de cuaderno de trabajo
sobre temas conexos son un aporte único a la comprensión y evolución de la CSS y
la CTr.
El PIFCSS define a la CTr como una modalidad de CSS “en la
que participan un conjunto de actores que, pudiendo todos ellos realizar
distintos tipos de aportes (técnicos, financieros u otros), se reparten el
ejercicio de tres roles: el de los así denominados primer oferente y receptor
(uno o varios países en desarrollo, en cada caso), y el de segundo oferente
(país en desarrollo, país desarrollado, organismo regional o multilateral o
alguna asociación entre ellos). El rasgo diferencial está determinado por el
rol del primer oferente, quien actúa como responsable del fortalecimiento de
capacidades”. [1]
Algunos elementos de esa definición son confusos.
- Cuando se señala que todos los actores que participan de la CTr pueden “realizar distintos tipos de aportes”, en realidad deberíamos referirnos a que todos los actores realizan un aporte”
- Cuando se dice que los actores “se reparten el ejercicio de tres roles”, sería más ajustado afirmar que estos ejecutan al menos una de tres roles”, pues no se “reparten” sus papeles, sino que los coordinan para lograr un objetivo común.
- La aclaración que aparece entre paréntesis siguiendo la explicación de cada rol es innecesaria y confusa ¿No puede acaso un país en desarrollo activo en la CSS actuar como primer oferente? ¿Deberíamos descartar como CTr una experiencia en la que, por ejemplo, Brasil aporte el financiamiento?
- El rasgo diferencial de la CTr no es el del rol de primer oferente, sino el de articulación de actores diferentes para el ejercicio de tres roles involucrados en esta modalidad
Cualquiera sea la definición que se adopte, la discusión
sobre la reforma del multilateralismo tendrá impactos sobre la CTr ¿Cómo
integrará a las futuras generaciones? ¿Cómo se alineará a los acuerdos que
puedan lograrse sobre tecnologías digitales? ¿Cómo integrará herramientas de
previsión (foresight) en su formulación? ¿Cómo podría impactar sobre
ella avanzar en una medida del desarrollo sostenible que vaya más allá del PIB?
Los resultados de la Cumbre del Futuro deberán ser absorbidos y ajustados por los actores de la CTr a su propia realidad. Realizar ese ejercicio puede ser la mejor oportunidad para reforzar sus capacidades desde que se dejó pasar la que abría la reunión del PABA+40 para pensar los aportes de la CSS y la CT al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ejercicio que no se realizó de manera seria y no generó resultados concretos.
Nuestra propuesta
En este contexto, la propuesta que hacemos es construir
activamente la oportunidad que se dejó pasar en la reunión de Buenos Aires de
2019.
Tras la Cumbre del Futuro, un grupo de países que participan
del PIFCSS y el G-77, con apoyo de los países del PIFCSS que no participan del
G-77, deberían impulsar la reunión de una Cumbre del Sur sobre Cooperación
Triangular que, con una agenda de trabajo basada en evidencia, creada a partir
del extenso recorrido de la CTr ya está disponible y en algunos casos hasta
sistematizada, y orientada a la acción, dando como resultado compromisos
operacioanalizables.
El principal objetivo de ese encuentro deberá ser fortalecer
y alinear la CSS a los nuevos desafíos y acuerdos sobre el futuro del
multilateralismo, y su proceso preparatorio podría alinearse, a nivel regional,
a las agendas y tiempos de los Foros Regionales de Desarrollo Sostenible, lo
que fortalecería el vínculo entre los debates conducentes a la reunión sobre
CTr y los procesos regionales de implementación de los ODS.
La reunión debería realizarse a finales de 2025 o inicios de
2026, contando con tiempo suficiente para observar las dinámicas que pueda
poner en movimiento la Cumbre del futuro, pero también lo agenda de trabajo de
los que será la Segunda Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, a reunirse en
2025.
Si los países que son actores activos de la CTr,
desarrollados y en desarrollo, están buscando un multilateralismo global más
fuerte y con mejores capacidades para responder a los desafíos del mundo de
hoy, deberían dar el ejemplo de su compromiso mediante este paso posible en un
campo que, por su naturaleza, también es multilateral.
Esta adecuación de la CTr tiene la capacidad de contribuir a
balancear la atención que se brinda a las agendas de lo urgente y de los
estructural, ayudando a construir bases más fuertes y cambios más sostenibles
en el tiempo.
Es una apuesta grande, pero es momento de pensar y tomar
acciones de proporciones frente a los peligros y desafíos de la inacción o,
incluso, de una acción que por limitada no pueda lograr sus objetivos. A fin de
cuentas, cualquier persona inteligente se asegurará de tener una embarcación
suficientemente fuerte antes de salir a aguas abiertas en un mar bravío.
[1] Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (2015). Guía Orientadora para la gestión de la cooperación triangular en Iberoamérica. Documento de trabajo Nº 8, pág. 21