Por Javier Surasky-
La Cumbre del Futuro que se reunirá en septiembre de 2024 en Nueva York adoptará un documento final, el Pacto del Futuro, que estará acompañado por otros dos documentos que, de acordarse, se integrarán a este como anexos: el Pacto Digital Global, que se espera pueda sentar las bases para un debate sobre la gobernanza global de las tecnologías digitales, y la Declaración sobre las Futuras Generaciones.
Los tres documentos se hayan actualmente bajo proceso de negociaciones que se presenta como el menos participativo y transparente que ha llevado una conferencia de las Naciones Unidas en los últimos 30 años. Negociaciones “old fashion”, dicen en los pasillos de la ONU, yo prefiero llamarlo lisa y llanamente “retroceso democrático del multilateralismo” para hacer visible que este proceso camina en la dirección contraria al objetivo de la Cumbre que debe aprobarlos: fortalecer el multilateralismo y adecuarlo a los tiempos actuales.
En esta oportunidad vamos a enfocarnos en la primera versión revisada de la Declaración sobre Generaciones Futuras, dada a conocer en los últimos días de mayo de 2024 por los cofacilitadores de su proceso de negociación, los representantes ante las Naciones Unidas de los Países Bajos y Jamaica.
La estructura del Documento
Siguiendo un muy establecido formato, la revisión 1 de la Declaración sobre las Generaciones Futuras (DGF-Rev1) se organiza en un preámbulo, un capítulo sobre principios rectores y otro sobre compromisos, para cerrarse con un segmento sobre acciones a adoptar. Veamos cada uno de ellos con algo de detalle.
El preámbulo comienza afirmando que las bases sobre las que se construye la DGF son los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos, y sus guías están dadas por la Agenda 2030, la Declaración Política de la segunda Cumbre de los ODS y el derecho internacional.
Sin referencia a acuerdos ambientales multilaterales como bases o guías de la Declaración, el preámbulo se limita a reafirmar las obligaciones contraídas por los Estados en la Declaración de Río de 1992. Es estruendoso el silencio en torno al Acuerdo de París que, por cierto, no incluye ninguna referencia a las generaciones futuras. Oportunidad perdida.
Sin dudas, el elemento más relevante del preámbulo está en la inclusión de una primera definición internacional de “generaciones futuras”: “las generaciones futuras son todas aquellas generaciones que aún no existen y que heredarán este planeta” (DGF-Rev 1, párrafo 3bis).
Allí se establece otro consenso: al reconocerse que “invertir en la construcción de una base sólida para la paz y la seguridad internacionales duraderas, el desarrollo sostenible, la promoción, protección y cumplimiento de los derechos humanos para todos y la observancia del estado de derecho es la forma más eficaz de salvaguardar las necesidades e intereses de las generaciones futuras”, por lo que los Estados asumen el compromiso de “construir un sistema multilateral más fuerte, más resiliente y basado en normas, con las Naciones Unidas en el centro, sostenido en la confianza, en beneficio de las generaciones presentes y futuras” (párrafos 7 y 9).
Si bien se hacen llamados en favor de la solidaridad y el diálogo intergeneracionales, no hay referencias al cada vez más importante concepto de “justicia intergeneracional”, que tampoco aparece en el resto del documento, y que puede ser definida como “el proceso mediante el cual traemos el pasado y el futuro al presente para proteger los intereses y derechos de las generaciones actuales y futuras” (ver aquí) [1].
La ausencia de consideración de la justicia intergeneracional es una de las mayores falencias en la DGF-Rev 1. No es este el momento de hacer un tratamiento extenso del tema, pero podemos mencionar que ya en tiempos de la adopción de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos Thomas Jefferson mantuvo una polémica con Edmund Burke sobre si era justo establecer una Constitución dado que esta afectaría la soberanía de las próximas generaciones, y las teorías de la justicia de Rawls y de Amartya Sen incluyen la consideración de las futuras generaciones.
En cualquier caso, los principios rectores que siguen al preámbulo parecen haberse olvidado del eje del documento. En su mayoría se limitan a repetir principios preexistentes sin siquiera adaptarlos para que incluyan de manera expresa a las generaciones futuras.
Los compromisos incluidos en la DGF-Revi 1 son ocho:
- Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
- Promoción y protección del os derechos humanos.
- Deber de garantizar que las generaciones futuras puedan prosperar y lograr un desarrollo sostenible.
- Derecho a medio ambiente sano.
- Tecnología e innovación seguras, protegidas, éticas y confiables para promover una transformación digital inclusiva.
- Equidad de género y empoderamiento de mujeres y niñas.
- Plena participación de las personas con discapacidad.
- Un sistema multilateral fuerte, eficiente, inclusivo, transparente, eficaz y sólido.
Como se ve, no hay “nuevos principios” ni “nueva formulación de viejos principios”, con la única excepción, de la referencia a la transformación digital, asunto que es abordado en el Pacto Global Digital y que se ha incorporado con fuerza a los debates internacionales en los últimos años.
Esa ausencia se hace aún más visible en el capítulo sobre compromisos, que incluye 12 promesas que podemos organizar en cuatro grupos:
- Compromisos ya previamente asumidos, como establecer programas de promoción de la igualdad de género, proteger a los pueblos originarios y cuidar el medio ambiente (DGF-Rev1, párrafos 19; 21bis y 23).
- Compromisos previamente asumidos con los que se establecen vínculos expresos con loas generaciones futuras, como ocurre con la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza para “satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y establecer una base más próspera para las generaciones futuras” (DGF-Rev1, párrafo 22) o el derecho a la educación y a la salud (párrafos 26 y 27).
- Novedades que apuntan solo parcialmente hacia las generaciones futuras, como la inclusión de la referencia al cuidado del “patrimonio de la humanidad” junto a la preservación de la diversidad cultural (DGF-Rev1, párrafo 21).
- Compromisos fuertemente enfocados en las generaciones futuras, que es solo uno: construido en torno a la promoción de la solidaridad y el diálogo intergeneracionales (DGF-Rev1, párrafo 22bis).
Al pasar a las acciones, se comienza por reconocer que la responsabilidad principal por el cuidado de las futuras generaciones queda en cabeza de los gobiernos, que se comprometen formular políticas para dar cumplimiento a los compromisos incluidos en el capítulo anterior a través de tres líneas: implementar, institucionalizar y monitorear; actuando en tres niveles: nacional, regional y global.
A ello le sigue la identificación de nueve acciones que deberás ser puestas en marcha, y que nuevamente podemos agrupar siguiendo las categorías aplicadas a los compromisos
- 1. Acciones ya previamente asumidas: garantizar el acceso inclusivo y equitativo al conocimiento, la ciencia y la información mientras se promueve la innovación, el pensamiento crítico y las habilidades para la vida (DFG-Rev.1, párrafo 29), o invertir en el desarrollo de capacidades para enfrentar shocks externos (párrafo 31)
- 2. Acciones previamente asumidas con las que se establecen vínculos expresos con las generaciones futuras: incluimos en este grupo los llamados a adoptar enfoques de coordinación de todo el gobierno (whole-of-government) para salvaguardar las necesidades e intereses de las generaciones futuras, y a establecer alianzas con partes interesadas, entre las que lista a las “asociaciones intergeneracionales”, mediante un enfoque de toda la sociedad (whole-of-society) a fin de compartir mejores prácticas y desarrollar iniciativas innovadoras, orientadas a satisfacer las necesidades e intereses de las generaciones futuras (DGF-Rev1, párrafos 32 y33).
- 3. Acciones que apuntan solo parcialmente hacia las generaciones futuras: como el compromiso de mejoras en materia de datos y estadísticas para fortalecer la toma de decisiones basadas en evidencia, a lo que ahora se agrega que deberán estar “preparadas para el futuro” (future proof) (DFG-Rev.1, párrafo 28).
- 4. Acciones fuertemente enfocadas en las generaciones futuras: las que recoge la DGF-Rev1 tienen carácter operativo y buscan impactar sobre la gobernanza multilateral, a saber:
- “Equipar al sistema multilateral para apoyar a los Estados Miembros en sus esfuerzos por implementar esta Declaración e incorporar a las generaciones futuras y el pensamiento a largo plazo en los procesos de formulación de políticas, fomentando la cooperación y facilitando un mayor uso de la prospectiva, la ciencia y los datos, y sensibilizar y asesorar sobre los probables impactos intergeneracionales o futuros de las políticas y programas” (párrafo 34).
- • “Adoptar una cultura organizacional orientada al futuro que se integre en todo el sistema de las Naciones Unidas para facilitar la toma de decisiones y los métodos de trabajo basados en la ciencia y la evidencia mediante el desarrollo de capacidades diversas, incluida la previsión y la alfabetización sobre el futuro, y promoviendo sistemáticamente el pensamiento intergeneracional y de largo plazo. (párrafo 35).
A lo largo de todo este capítulo se destaca la necesidad de hacer uso de herramientas de pronóstico y perspectiva, lo que acaba siendo el llamado más fuerte en todo el documento a fuerza de repetirse una y otra vez como un requerimiento para la acción en favor de las futuras generaciones
Como dato curioso, es interesante ver que el párrafo 30 refiere a tomar acción para transformar los sistemas contables nacionales e incluye la mención de crear una medida de desarrollo sostenible que vaya más allá del PIB, pero sin lograr un anclaje fuerte con las necesidades de las generaciones futuras.
Finalmente, el párrafo final (36) deja abiertas diferentes vías para mantener el tema de las generaciones futuras en la agenda de las Naciones Unidas, alentando al secretario general a nombrar un Enviado Especial para las Generaciones Futuras, propuesta tomada del informe del propio secretario general Nuestra Agenda Común, lo que podría acompañarse de alguna o todas las siguientes acciones:
- Establecer un foro anual o una reunión de alto nivel quinquenal sobre las generaciones futuras que revisará la Declaración.
- Incluir la cuestión de las generaciones futuras como tema del programa de la Asamblea General.
- Solicitar al secretario general que presente a la Asamblea General un informe anual sobre la implementación de los compromisos y la incorporación del pensamiento a largo plazo en interés de las generaciones futuras dentro del sistema de las Naciones Unidas.
Conclusiones
En conjunto, la revisión 1 de la Declaración sobre las Generaciones Futuras no se identifica como portadora de avances concretos en el tema. Salvo contadas excepciones repite compromisos y promesas de acción ya existentes, a las que solo parcialmente adapta a la consideración de las generaciones por venir.
Las acciones operacionalizables son, en principio, solo aquellas que buscan producir cambios en la gobernanza multilateral para dar mayor cabida a las necesidades e intereses de las generaciones futuras en sus discusiones actuales.
Como resultado final, tenemos un documento que debe fortalecer la consideración de esas necesidades e intereses que produce escasos avances conceptuales o políticos, evitando entrar en los temas más urgentes, tales como el establecimiento de una estrategia para lidiar con la incertidumbre sobre cuáles serán las necesidades y deseos de las generaciones futuras, como darles representación efectiva y no solo formal en los debates del multilateralismo, cómo distribuir beneficios y cargas entre generaciones actuales y futuras, o como promover una presencia institucionalizada de las generaciones futuras a nivel regional o global [2].
Hacer un esfuerzo mayor y aumentar la ambición y la orientación a la acción de este documento es el compromiso más inmediato que tenemos hoy con las generaciones futuras. Ellas merecen el esfuerzo pues, tal como lo señaló Maurice Strong, secretario general de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972, “Al menos eso le debemos a las generaciones futuras, de quienes hemos tomado prestado un frágil planeta llamado Tierra” [3].
[1] Para más información sobre el concepto de “justicia intergeneracional”
recomendamos el libro de Axel Gosseries y Lukas Meyer Intergenerational
Justice (Oxford University Press, 2009).
[3] Strong, M. F.
(1992). “Environment and Development. The United Nations Road from Stockholm to
Rio”. Interdisciplinary Science Reviews, 17(2), 112-115.
https://doi.org/10.1179/isr.1992.17.2.112