Por Javier Surasky-
Como lo señalamos en post anteriores de este blog, el único tema que queda pendiente de inclusión en la segunda lectura del Pacto del Futuro es el referido a la reforma del Consejo de Seguridad. Los actuales cofacilitadores del proceso de “Negociaciones Intergubernamentales sobre la Cuestión de la Representación Equitativa y el Aumento de la Membresía del Consejo de Seguridad y Otros Asuntos Relacionados con el Consejo” que tiene lugar dentro de las Naciones Unidas, Austria y Kuwait, publicaron el pasado 12 de agosto, la “Contribución final revisada del IGN al Pacto del Futuro” que brinda ese contenido faltante.
Antes de analizar la propuesta, cabe recordar que se trata solamente de un paso más en una larga historia de reclamos contra la estructura y funcionamiento del Consejo de Seguridad (CS), que llevó a abrir negociaciones formales sobre su reforma ya en 1993, con el establecimiento del Grupo de Trabajo de Composición Abierta sobre la Cuestión de la Representación Equitativa en el Consejo de Seguridad y el Aumento del Número de sus Miembros y Otros Asuntos Relacionados con el Consejo de Seguridad. En 2008 se abrió el proceso de Negociaciones Intergubernamentales (A/Dec/62/557) sobre ese mismo tema, que se realiza sin interrumpir la labor del Grupo de Trabajo, y origen del documento que analizamos ahora.
Las cuestiones que debe negociar el IGN conforme su
documento de lanzamiento son: 1. las categorías de miembros del Consejo; 2. la
cuestión del veto; 3. la representación regional; 4. el tamaño de un consejo
ampliado y sus métodos de trabajo; y 5. la relación entre el Consejo y la
Asamblea General.
Las propuestas de reforma han sido varias y diferentes,
incluyendo la ampliación del Consejo, la creación la categoría de “miembros
semipermanentes”, restricciones del uso del veto, el requisito de dos votos
negativos de miembros permanentes para vetar una resolución, y asuntos que no
aceptan la aplicación de veto, entre otros elementos clave.
Entre las múltiples propuestas que se han puesto sobre la mesa en el IGN, la que se ha instalado con más fuerza, pero lejos aún de poder realizarse, es la encabezada por el Grupo de los Cuatro (Alemania, Japón, India y Brasil), apoyada por el grupo africano. Esta propuesta llama a incluir seis nuevos miembros permanentes, distribuidos por regiones (dos para Asia, dos para África, uno para América Latina y el Caribe y uno para Europa del Este y otros grupos), e incluye una convocatoria para revisar nuevamente la estructura y funcionamiento del CS 15 años después de haber sido reformado. El informe del Carnegie Endowment for International Peace titulado UN Security Council Reform: What the World Thinks, publicado en junio de 2023, provee un buen estado de situación actual de las principales posiciones en debate
La propuesta del IGN para el Pacto del Futuro
El documento surgido del IGN como contribución al Pacto del
Futuro a ser adoptado en la Cumbre del Futuro en septiembre de 2024 está
redactado según el esquema que se ha dado a ese Pacto, que hemos analizado
previamente en una serie de entradas de este blog) definiendo tres acciones,
cada una de las cuales cuenta con un breve párrafo de presentación y se
desagrega en múltiples “decisiones”.
La primera acción es reformar el CS “reconociendo la
urgente necesidad de hacerlo más representativo, inclusivo, transparente,
eficiente, eficaz, democrático y responsable”.
Allí se destaca frente a “la creciente urgencia de aumentar
la eficacia de las capacidades de las Naciones Unidas para mantener la paz y la
seguridad internacionales” los estados acuerdan (“agree,” expresión que
muy posiblemente sea cambiada por “decide” -deciden- para alinearla al
vocabulario utilizado en el Pacto del Futuro) una serie de principios rectores
identificados en el IGN como parámetros para la reforma de este cuerpo. Cada
uno de esos principios se presenta bajo la forma de un “decisión” a ser
incluida en el Pacto:
a) Subsanar la “injusticia histórica” que sufre África por
su falta de representación en el CS es señalado como prioritario, agregando
inmediatamente después que también se debe mejorar la representación de las
regiones y grupos subrepresentados como Asia-Pacífico y América Latina y el
Caribe. Esta decisión, alineada a la propuesta del G4 y las pretensiones de
grupo africano, es el resultado del un trabajo coherente y unificado entre
ambos que se ha sostenido a lo largo del tiempo, en el cual cada parte hizo su
contribución en una cooperación win-win: el G4 sus roles de liderazgo,
el grupo africano su número de votos en la Asamblea General.
b) En línea con la decisión anterior, los Estados acuerdan
en ampliar el CS para que sea más representativo de la actual membresía de la
ONU y refleje al mundo contemporáneo. En este paso, llaman expresamente a tener
en cuenta la meta 16.8 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de aumentar la
representación de los países en desarrollo y los pequeños y medianos Estados.
Esta decisión indica un posible acuerdo respecto de la necesidad de ampliación
de los miembros del CS, algo ue genera intensos debates pues puede derivar en
“más de lo mismo” pero entre más actores, haciendo el proceso aún más engorroso
y aumentando las posibilidades de no lograr los acuerdos y consensos que el CS
necesita para actuar.
c) Continuar las discusiones sobre la representación de otros
grupos de países y de otras regiones, aclarando que ello se debe a las
menciones a los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, los Estados Árabes,
la Organización para la Cooperación Islámica (OCI) y otros grupos de Estados en
los debates del IGN. Nada concreto aparece en esta decisión que parece ser un
compromiso de mínimos: resulta muy poco probable hoy que se asignen espacios
propios a la OCI teniendo en cuenta la situación geopolítica actual y que viene
manteniéndose desde hace décadas.
d) Intensificar los esfuerzos para lograr acuerdos sobre las
categorías que tendrían los miembros del CS, aclarando que la reforma debe
incluir una ampliación de los escaños no permanentes de 2 años, sin tener que
limitarse a ello. Otro compromiso de mínimos que evita pronunciamientos sobre
ampliación de los miembros permanentes o la creación de nuevas categorías.
e) Se hace expreso que el número total de miembros que pueda
tener el CS tras una ampliación “debe garantizar un equilibrio entre su
representatividad y eficacia”. Como señalamos, este es un tema que genera
intensas discusiones, y aquí no se hace más que afirmar lo que todas las partes
acuerdan, sin definir cómo se debe avanzar hacia ese equilibrio ni qué
elementos deben considerarse en ese análisis.
f) Los métodos de trabajo deben garantizar el funcionamiento
inclusivo, transparente, eficiente, eficaz, democrático y responsable de un
Consejo ampliado. Nuevamente, la reafirmación de un compromiso done, en forma
general, existe acuerdo internacional, pero que no aporta elementos nuevos o
guías para saber qué debe entenderse por cada uno de los conceptos que nombra,
todos ellos posibles de ser interpretados de múltiples maneras.
g) Intensificar los esfuerzos para llegar a un acuerdo sobre
el futuro del veto, incluidas las discusiones sobre limitar su alcance y uso.
Nuevamente, nada concreto y más de lo mismo.
h) Una reforma integral del CS debe considerar la inclusión de una cláusula de revisión “para garantizar que el Consejo de Seguridad siga cumpliendo con su mandato y siga siendo adecuado para el propósito a lo largo del tiempo”. No hay referencias temporales ni sobre una posible periodicidad en las revisiones, pero al menos parece representar un consenso en tono a la necesidad de establecer un sistema que mantenga la CS apto para jugar su papel en un mundo que cambia rápidamente.
La segunda acción apunta a reforzar los esfuerzos que
realizan en el marco del IGN “como una prioridad y sin demora”.
Los Estados miembro refuerzan la idea de que el proceso de negociaciones
para reformar el CS debe estar bajo su dirección y vuelven a referirse a su
compromiso de intensificar los esfuerzos para lograr la reforma, tomando como
referencias la ya mencionada decisión 62/557 de la Asamblea General “y otras
resoluciones y decisiones pertinentes”, mencionando expresamente a la resolución
53/30 de diciembre de 1998 sobre la representación equitativa en el Consejo
de Seguridad y del aumento del número de sus miembros y cuestiones conexas, por
la cual ese órgano decidió que cualquier resolución o decisión sobre la
cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y el
aumento del número de sus miembros y cuestiones conexas solo sería adoptada por
el voto afirmativo de al menos dos terceras partes de los Miembros de la
Asamblea General (sin usar la expresión “miembros presente y votantes” que
utilizan tanto la Carta de la ONU como el Reglamento de la Asamblea General).
Reconociendo que “recientemente” en el IGN se han realizado
progresos, entre los que menciona “mayor transparencia e inclusividad y el
fortalecimiento de su memoria institucional” la única “decisión” que se incluye
en esta acción es
a) Fomentar la presentación de más modelos y la revisión de
los modelos ya presentados por los Estados y Grupos de Estados para los
diálogos estructurados con miras a desarrollar en el futuro un modelo
consolidado basado en las convergencias entre los cinco grupos de trabajo en
que se organiza el IGN (sus cinco temas antes presentados) y en los modelos
presentados por los Estados Miembros. Este párrafo es una continuidad de
palabras sin sentido para maquillar el candado que se pone sore la posibilidad
de considerar en le IGN propuestas de reforma que provengan de actores
diferentes a los Estados.
Las dos primeras acciones se enfocan en el proceso de debate de la necesaria reforma del CS. La tercera acción, en cambio, se orienta a la acción y el logro de resultados por el Consejo, fortaleciendo su respuesta en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales así como su relación con la Asamblea General.
El compromiso asumido tiene dos caras: Por un lado, mejorar
y democratizar los métodos de trabajo del CS, y por el otro fortalecer la
relación entre el Consejo y la Asamblea General, “de acuerdo con y respetando
plenamente sus respectivas funciones, autoridad, facultades y competencias”
establecidas en la Carta de la ONU. Para que no queden dudas, se aclara que
ello “no debe sustituir la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU”. Las
decisiones que acompañan a esta acción son:
a) Implementar y cumplir plenamente con todas las
disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas en lo que respecta al proceso
de toma de decisiones en el Consejo de Seguridad de la ONU, mencionando de
forma expresa (e innecesaria) al artículo 27.3, que establece el sistema de
votación para cuestiones diferentes a las formales (es decir, para cuestiones
de fondo) permitiendo el ejercicio del veto por los cinco miembros permanentes.
El mensaje resulta claro, no hay ningún nivel de predisposición para que ello
cambie, no obstante lo que algún romántico pueda ver en las demás acciones y
decisiones.
b) Apoyar acciones creíbles, oportunas y decisivas por parte
del CS en ejercicio de su responsabilidad primordial de mantener la paz y
seguridad internacionales, para prevenir o detener genocidios, crímenes de lesa
humanidad o crímenes de guerra. No hay ningún elemento que permita saber de qué
están hablando los países cuando se refieren a que las acciones deben ser “creíbles,
oportunas y decisivas”.
Además de ello, la enumeración de delitos internacionales graves
como lo son el genocidio, los crímenes contra la paz y de lesa humanidad, todos
ellos bajo la jurisdicción de la Corte Penal Internacional, no solo es innecesaria,
sino que “olvida” mencionar la el crimen de agresión, también está bajo la
jurisdicción de ese tribunal y que puede ser juzgado tras su definición por la Conferencia
de Estados Partes de la Corte Penal Internacional reunida en Uganda en 2010, un
elemento que contrario al paladar de los miembros permanentes del CS que
reniegan de que un cuerpo internacional diferente del CS pueda determinar si ha
existido una agresión en el sentido establecido por la Carta de la ONU (en
espacial en su artículo 39), aun cuando para hacerlo aplique básicamente la
definición de esta que da la resolución 3314
(XXIX) de la Asamblea General.
c) “Reforzar activamente los esfuerzos en curso del Consejo
de Seguridad para revisar y mejorar sus métodos de trabajo, incluyendo, entre
otros, los acuerdos de redacción y co-redacción, y fortalecer la cooperación y
comunicación entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea General y sus órganos
subsidiarios, incluyendo la Comisión de Consolidación de la Paz, así como el
Consejo Económico y Social y los arreglos regionales y subregionales, mediante
la plena implementación y uso continuado de las Resoluciones 377A(V)
("Unión pro Paz") y 76/262 ("Iniciativa del Veto") de la
Asamblea General”. Esta decisión también presenta dos facetas claramente
distinguibles:
- Por una parte, apunta a fortalecer la comunicación entre la Asamblea General y sus órganos subsidiarios, el ECOSOC (aquí sin mencionar sus órganos subsidiarios), y las organizaciones regionales y subregionales con responsabilidades en el mantenimiento de la paz internacional es la inclusión expresa de la Comisión de Consolidación de la Paz.
- Por otro lado, las referencias finales a las resoluciones de la Asamblea General 377A(V) "Unión pro Paz", que habilita a la Asamblea General a actuar cuando el CS no pueda cumplir con su misión de mantener la paz y la seguridad internacionales debido a la falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, incluso recomendando el uso de fuerza armada cuando fuere necesario a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales, y 76/262 "Iniciativa del Veto", por la que los Estados miembro decidieron que se convoque una sesión oficial del cuerpo en un plazo de diez días hábiles cuando uno o varios miembros permanentes del Consejo de Seguridad ejerzan su derecho de veto, a fin de celebrar un debate sobre la situación a la que este se refiera. Esta es la única “concesión” que los miembros permanentes hacen en el documento que analizamos, y debemos destacar que es un reconocimiento sobre hechos ya ocurridos, y por tanto innegables, que los demás países llevan como referencias en sus posiciones en el IGN.
d) Mejorar la participación y el acceso al trabajo del Consejo de Seguridad y sus órganos subsidiarios para todos los miembros de la Asamblea General, con el fin de aumentar la rendición de cuentas del Consejo y aumentar la transparencia de su labor. Se trata de una repetición de la decisión f de la acción 1 que poco agrega a lo que allí se decía y que vuelve a guardar silencio sobre los actores no gubernamentales, lo que equivale a excluirlos.
¿Y entonces?
La propuesta enviada por los cofacilitadores del IGN,
limitadas al estrecho margen de lo posible en materia de reforma del Consejo de
Seguridad, apenas si traen algún paso adelante que nos acerque a ese objetivo.
Lo que aportan son conceptos generales, polisémicos, reafirmación de acuerdos básicos
ya conocidos que se valen de esos conceptos abiertos para que nada sea
completamente claro, y el reaseguro de la total exclusión de los actores no
gubernamentales de los espacios relevantes de discusiones y toma de decisiones.
El camino que sigue la reforma del CS haría que el Príncipe Fabrizio
de la Salina de la novela El Gatopardo se sienta avergonzado por la
limitado de su imaginación cuando decía que “Si queremos que todo siga como
está, es necesario que todo cambie”. La llamada actual parece ser “Si los
poderosos quieren que todo siga como está, es necesario que todo parezca cambiar
sin modificar nada”.
Definitivamente, en ocasiones la realidad supera a la
ficción.
