Por Javier Surasky
Dedicado a Juncal Gilsanz Blanco, que siempre buscó un mundo
mejor, sin dejar nunca de enseñarnos a sonreír.
La Iniciativa ONU 80, lanzada por el secretario general como un nuevo proceso de reforma de las Naciones Unidas de cara a su 80º aniversario, orientada a fortalecer y mejorar la capacidad de la organización para cumplir su misión. Sin embargo, el proceso coincide con un fuerte proceso de desfinanciamiento de la ONU por parte de Estados Unidos, agravado por una lógica financiera de pago atrasado de cuotas por China (su segundo mayor contribuyente de cuota) y aportes de los Estados miembros que llegan a la organización como “contribuciones marcadas”, es decir, que no son de libre disposición por la organización, sino que deben utilizarse para ciertos temas en especial, o dirigirse a ciertos países.
El resultado es la previsión de un recorte de fondos en 2025
cercana al 30% en relación con el financiamiento disponible en 2023. ONU 80, en
consecuencia, se parece más a un recorte forzado que a una reforma hacia una
nueva visión de la ONU y su trabajo.
En esta entrada buscamos ayudar a comprender la forma en que
se está desarrollando el proceso y algunos de sus elementos claves.
Para comenzar, señalemos que la iniciativa está guiada por un
grupo de tareas (Task Force) compuesto por los directores de 15 agencias, la secretaría
general, fondos y programas y las comisiones regionales. La labor se organiza
en torno a tres líneas de trabajo (workstreams) y siete grupos
temáticos (clusters).
La línea de trabajo 1 se refiere a eficiencia y mejoras y, según lo informó Guy Ryder, secretario general Adjunto de Políticas de la Oficina Ejecutiva del secretario general y la cara más visible del proceso, se enfoca en identificar medidas concretas para prestar servicios de manera más eficaz y a costo reducido. Entre sus primeras propuestas hallamos:
- Plataformas Administrativas Comunes que presten servicios ejecutivos, en materia de recursos humanos, finanzas y adquisiciones a múltiples entidades del sistema, comenzando por las que se ubican en Nueva York y Ginebra.
- Reubicación de Funciones, identificando aquellas que puedan desempeñarse en sedes de menor costo que Nueva York o Ginebra.
- Crear una estructura consolidada de TIC y gestión de viajes sobre la base de una distribución en centros regionales.
- Reducción de puestos de entre un 15 y un 20% para 2026, con énfasis en las categorías superiores (desde P5 hacia “arriba”), respetando la paridad de género y la distribución regional.
La línea de trabajo 2, quizás la más compleja, se enfoca en
examinar los mandatos de las entidades del sistema, incluso la propia
secretaría general, para darle mayor coherencia y efectividad. Para ello, ya se
ha creado una plataforma que mapea más de 3.900
documentos mediante los cuales las entidades del sistema ONU hacen sus solicitudes
presupuestarias sobre la base de sus mandatos. Ese análisis ha permitido identificar
que aproximadamente el 20% las entidades citan mandatos superpuestos,
especialmente en el pilar de desarrollo, y que las principales fuentes de
mandatos actuales son el Pacto del Futuro y la Agenda 2030.
La tercera línea de trabajo versa sobre la estructura y reconfiguración
de programas, persiguiendo mejoras y evitando duplicaciones de estructuras
de ejecución de la ONU en el terreno. Nuevamente, su eje central está en lograr
mayor coherencia sistémica, ahora a nivel operativo.
Bajo estas tres líneas de trabajo funcionan los siete clústeres,
que son el corazón del proceso, pues es allí donde deben generarse las
propuestas específicas de reforma que luego deberá evaluar el secretario
general, y eventualmente transmitir a los Estados miembros, que son quienes
deben tomar las decisiones de qué hacer y qué no hacer.
El clúster 1 es sobre paz y seguridad. Según lo
informó Jean-Pierre Lacroix, secretario general Adjunto de Operaciones de Paz,
está coordinado por los jefes del Departamento de Asuntos Políticos de las
Naciones Unidas (DPPA), del Departamento de Operaciones de Paz (DPO), de la Oficina
de Asuntos de Desarme de las Naciones Unidas (ODA) y de la Oficina de las
Naciones Unidas contra el Terrorismo (OCT).
Identificaron áreas en las que la coordinación del sistema
ONU puede ampliarse, tales como la lucha contra el terrorismo, la asistencia en
materia de estado de derecho y la implementación de la agenda de mujeres, paz y
seguridad. Otros ámbitos sobre los que trabaja actualmente son derechos humanos;
juventud, paz y seguridad; derechos y necesidades de las víctimas de conflictos
armados; desinformación, fake news y discursos de odio y niños y niñas en
conflictos armados.
Considera fundamental mejorar el apoyo a las misiones de campo
y los representantes, aunque se expresó cautela respecto de la conveniencia de
fusionar estructuras existentes en ausencia de objetivos claros. Para este
clúster, la coherencia, y no la. unificación de instituciones, debe ser el
objetivo.
El clúster 2 trabaja sobre desarrollo a nivel de la
secretaría general y lo coordinan el Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de las Naciones Unidas (DESA), la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Comisión Económica de las Naciones
Unidas para África (ECA), y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA).
Liga Noronha, Subsecretaria General del PNUMA, informa que
se han identificado tres posibles direcciones de progreso en materia de
racionalización de resultados, creación de centros técnicos conjuntos en áreas
temáticas donde hay competencias complementarias y la alineación de estructuras
internas para que cada entidad se concentre en el campo en que tienen ventaja
comparativa.
El tercer clúster aborda el tema del desarrollo a nivel
del sistema Naciones Unidas y trabaja bajo la coordinación del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Oficina de las Naciones
Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), ONU-Mujeres y la Oficina de estrategia digital (CDO).
Haoliang Xu, administradora asociada del PNUD, explicó que
hasta el momento el trabajo se ha centrado en explorar opciones de futuro para
el sistema de desarrollo de la ONU tanto en su forma, funciones y capacidades
para impulsar los ODS. Para ello persiguen crear una visión compartida del
futuro basada en una evaluación de oportunidades en materia de relevancia,
eficacia, coherencia, eficiencia, impacto y sostenibilidad del sistema onusiano
de desarrollo. Hoy trabajan sobre tres escenarios, que van desde la
introducción de mejoras al sistema actual mediante una alineación incremental,
una integración orientada a reducir la fragmentación o una fusión de entidades
hoy dispersas en unidades consolidadas.
Este clúster ya ha puesto en marcha una encuesta a nivel del
sistema ONU y prevé la realización de revisiones por pares de sus trabajos, y
sostiene que, cualquiera sea el resultado, debe tener en cuenta los contextos específicos
de los países en los que se trabaje para acompañar a los gobiernos en el
impulso del desarrollo sostenible.
El clúster 4, sobre ayuda humanitaria es el que está
trabajando bajo mayor presión por el contexto actual. Está liderado por la Organización
Internacional de las Migraciones (OIM), la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), el Programa Mundial de
Alimentos (PMA), UNICEF y Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación
de Asuntos Humanitarios (OCHA).
Carl Skau, director ejecutivo Adjunto y director de
Operaciones del Programa Mundial de Alimentos, señaló que el área humanitaria
se encuentra ya bajo fuerte tensión por déficit de financiamiento, por lo que
la eficiencia y la velocidad son sus imperativos.
El clúster trabaja en simplificar y racionalizar el ciclo
del programa de la acción humanitaria, ampliar los servicios comunes, integrar
las cadenas de suministro humanitario, fortalecer la coherencia y coordinación
en la acción en terreno, aumentar las sinergias con la diplomacia humanitaria y
mejorar la efectividad de la acción humanitaria. Su principal meta es romper compartimentos
estancos en las instituciones humanitarias y fortalecer la relación con los
coordinadores residentes y otros actores locales, gubernamentales y no
gubernamentales.
El clúster 5 se dedica a los derechos humanos. Está
coordinado por el ACNUDH y su jefa de Oficina y Subsecretaria General de
Derechos Humanos, Ilze Brands Kehris, explicó que se ha adoptado un enfoque que
prioriza la integración de múltiples actores, a quienes se ha solicitado
propuestas para aumentar la eficiencia, efectividad, coordinación y capacidad
de acción de la ONU en materia de derechos humanos.
Sus primeros pasos apuntan a mejorar el funcionamiento del
ecosistema de derechos humanos de la ONU racionalizando mandatos, reduciendo
tareas duplicadas y aumentando las sinergias entre el Consejo de Derechos
Humanos y los órganos creados en virtud de tratados. Se está investigando la
posibilidad de introducir cláusulas de extinción (sunset clauses) en los
tratados de derechos humanos que crean órganos de vigilancia. Estas cláusulas
establecerían una fecha de límite para la vigencia del órgano creado, o un
evento ante el cual el órgano se desactivaría de forma automática (por ejemplo,
si la Asamblea General decide otorgar su mandato a otra entidad). Las cláusulas
de extinción podrían contribuir a la revisión y actualización de mandatos e
instituciones y a eliminar programas o agencias que no hayan sido eficaces en
el logro de sus objetivos.
También se trabaja en aumentar la eficacia de la coordinación
de las actividades de derechos humanos del sistema de Naciones Unidas, en
aplicación de la decisión adoptada por los Estados miembros en el Pacto para el
Futuro, explorando la oportunidad de establecer un grupo interinstitucional
permanente de derechos humanos de la ONU para reforzar la coordinación de
mandatos y aumentar la rendición de cuentas. Ya se ha identificado que la
coordinación de las acciones es posible en temas como violencia sexual en
conflictos, niños y niñas en conflictos armados, genocidio, responsabilidad de
proteger y la promoción del estado de derecho.
Este clúster persigue, además, asegurar una mayor presencia
de los temas de derechos humanos en los pilares de desarrollo y paz y seguridad
de la ONU, fomentando la cohesión y coherencia a nivel agregado, y aumentar sus
impactos.
El clúster 6 sobre formación e investigación está coliderado
por la Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y el Instituto de las Naciones
Unidas para Formación Profesional e Investigaciones (UNITAR).
Tshilidzi Marwala. Rector de la UNU, explicó que el objetivo
final del trabajo de este grupo es fortalecer el ecosistema de investigación y
aprendizaje de la ONU. Han sumido un enfoque definido como de "círculos concéntricos":
un primer círculo Interno se enfoca en las entidades dedicadas a la
investigación y la capacitación formalmente reconocidas dentro del sistema de
la ONU, mientras que una exterior incluye agencias especializadas del sistema y
departamentos de la secretaría con funciones de investigación y capacitación.
Entre sus primeras conclusiones se ha identificado que los
mandatos existentes en el área son complementarios y no superpuestos,
orientados a diferentes públicos y necesidades específicas, aunque se
identifican convergencias sobre ciertos temas como transformación digital,
equidad de género y liderazgo climático, por lo que existe potencial para aumentar
la colaboración interinstitucional.
Frente a ello, están en debate tres opciones: renovar el
ecosistema mejorando la coordinación y preservando las identidades
institucionales; crear un modelo de dos pilares basado en dos entidades
integradoras (una para capacitación y otra para investigación) o avanzar hacia
una fusión completa liderada por una única institución de las Naciones Unidas
para la creación de conocimiento.
Finalmente, el clúster 7 es el de las agencias especializadas
del sistema ONU y está coordinado por la Unión Internacional de las
Telecomunicaciones (UIT) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Doreen Bogdan-Martin, secretaria general de la UIT, destacó
que a pesar de contar con funcionarios y presupuestos independientes a los de
la ONU, las agencias especializadas entienden que es necesario que el proceso
ONU 80 aborde todos los niveles de trabajo del sistema, y señala que la experiencia
técnica, normativa y operacional de estas agencias pueden aprovecharse para mejorar
la eficiencia, revisar los mandatos y buscar aumentar los impactos de la ONU en
su conjunto.
La primera recomendación que realizan es la de priorizan el
impacto de las posibles reformas por sobre su mera capacidad de ahorrar
recursos, para lo que proponen desarrollar una metodología estandarizada de cuantificación
de la eficiencia, a través de la captura de impactos monetarios medibles (como
la evitación de costos) y de las reducciones de costos, asegurando la
transparencia y la comparabilidad a nivel del sistema.
También sugieren crear economías de escala de
aprovechamiento conjunto de la inteligencia artificial, TIC y servicios que
pueden ser compartidos. Menciona que se podrían lograr importantes mejoras en eficiencia
si eso ocurre, por ejemplo, utilizando la IA común para brindar servicios de
traducción e interpretación asistida en centros de la ONU de uso compartido por
diferentes agencias. De manera similar, subrayan que una mejor herramienta y
práctica en la distribución y uso de datos sería beneficiosa para todas las
partes.
El grupo sigue trabajando en la identificación de posibles
superposiciones de mandatos y señala la oportunidad de posicionar a Ginebra
como un centro global de ciencia, tecnología e innovación dada su infraestructura
y los recursos técnicos y humanos allí existentes.
Las tres líneas de trabajo y los siete clústeres compartirán
sus conclusiones con el secretario general, que presentará su informe a los
Estados miembros a finales de julio de 2025, una propuesta de presupuesto
por programas revisado para 2026 en septiembre y una propuesta de presupuesto
por programas revisado para 2027 en la primavera boreal de 2026.
Reacciones de los países miembros
Varios países tomaron la palabra para reaccionar tanto
frente a la presentación realizada por Guy Ryder como a las de los clústeres.
Como muestra de las reacciones podemos mencionar los siguientes ejemplos:
- Irak (en nombre del G77 y China): expresa que su principal preocupación es la reducción del presupuesto y la de puestos, requiriendo información sobre cómo se acordaron los niveles propuestos de recorte. Le preocupa que un enfoque al estilo “una medida sirve para todos” derive en desequilibrios de representación geográfica y de género y afecte especialmente a los espacios donde la ONU posee ventajas comparativas en relación con aquellos en los que no la tiene.
- Canadá (en nombre de 80 países, entre ellos varios de América Latina y el Caribe) insiste en aplicar un "prisma de género" a todo el proceso de reforma, asunto que no puede ser sacrificado en nombre de la eficiencia.
- Suecia (en nombre de los países nórdicos) pide garantizar que las reducciones presupuestarias y de puestos se hagan de manera estratégica, basándose en el desempeño, y no solo recortando de manera general, reteniendo el talento emergente.
- La Unión Europea (en nombre propio y de sus Estados miembros y países candidatos) destaca la necesidad de un proceso inclusivo capaz de ofrecer soluciones innovadoras y de utilizar los datos de las entidades de la ONU para fortalecer la coordinación.
- Alemania subraya que ONU 80 no debe ser un "simple tijeretazo", sino que debe garantizar la resiliencia de la ONU para las próximas décadas y basarse en los resultados del Pacto para el Futuro. Pide a la secretaría que su informe incluya recomendaciones basadas en datos para la revisión de mandatos, pero recuerda que son los Estados miembros quienes deben tomar las decisiones.
- Brasil dice que la reforma no debe ser solo un ejercicio de recorte, sino principalmente de mejora de impactos.
- Chile también expresa preocupación ante la posibilidad de que las reducciones presupuestarias y de personal se apliquen de manera uniforme, y menciona expresamente la necesidad de proteger a la CEPAL dadas sus contribuciones a la región. Llama a que ONU 80 sea un proceso en que todas las voces sean escuchadas.
- China comienza por afirmar que la reforma debe fortalecer a la ONU y no ser una respuesta calculada a demandas de países individuales o a la decisión de su principal contribuyente de no pagar su cuota. Debe, en cambio, priorizar las inquietudes de los países en desarrollo y servir para mejorar su representación.
- La República de Corea subraya la importancia de la titularidad de los Estados miembros en el examen de mandatos y de una gestión de recursos humanos, geográficamente equitativa, respetuosa de la paridad de género y que proteja a los profesionales jóvenes.
- Estados Unidos orienta su mirada hacia el fortalecimiento del rol de la ONU en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y solicita al secretario general propuestas concretas para eliminar solapamientos y aumentar la eficiencia y el impacto del trabajo de la OU, pero también conseguir ahorros.
- Francia afirma que la estructura actual de la ONU está "inflada" y que sus misiones deben fortalecer su impacto y visibilidad.
- México considera la revisión y racionalización de mandatos como el "fundamento de la reforma y enfatiza que debe estar guiada por los Estados miembros. Se opone explícitamente a los procesos de relocalización que se pretendan realizar de forma apresurada y sin el debido análisis.
- Nicaragua defiende la necesidad de garantizar la representación regional al eliminar puestos de trabajo, y que los programas destinados al desarrollo y cooperación técnica no deben ser afectados.
- El Reino Unido sostiene que la reforma debe basarse en tres columnas: impacto, coherencia y rentabilidad.
- Rusia pide "consultas genuinas" entre los Estados miembros para determinar la lógica subyacente a la reforma y presentar resoluciones a la Asamblea General.
- Suiza se declarar preocupada por el "efecto acumulado" de las decisiones de recortes presupuestarios y de personal en el ecosistema onusiano de Ginebra y sobre la motivación del personal, observando que la fragmentación es un proceso riesgoso Insiste en posicionar a Ginebra como la ciudad clave para el trabajo humanitarios y de derechos humanos de la ONU.
Este repaso permite identificar algunos elementos comunes en
las posiciones de los Estados miembros:
- La necesidad de la reforma, que debe ir más allá de los recortes.
- El liderazgo de los Estados miembros en la decisión de modificación de mandatos
- La promoción de la transparencia y la inclusividad del
proceso, aunque con diferentes énfasis.
- El valor esencial de aumentar los impactos de la ONU en el terreno.
- Lograr mejoras en materia de eficiencia y eficacia, al tiempo que se busca reducir los gastos y aumentar el ahorro, reconociendo que los costos de personal son una parte principal del gasto, pero sin acuerdo en cuanto a cómo abordar el tema.
- La defensa de la representación equitativa de género y, con menor fuerza, de las diferentes regiones.
También es posible identificar diferencias de posiciones en
materia de:
- Enfoque y alcance de los recortes: mientras el G77+China expresa su preocupación por los niveles de reducciones presupuestarias y de personal aplicadas de manera uniforme, Estados Unidos, Reino Unido, Francia y Suecia se muestran más abiertos a realizar esos recortes.
- Protección de áreas específicas y representación: China enfatiza la protección de los programas de desarrollo y cooperación técnica y la mejora de la representación de los países en desarrollo, Chile destaca la inquietud por el impacto en la CEPAL (cuya sede está en Santiago de Chile), Suiza expresa preocupación por la situación en Ginebra.
- Propuestas del secretario general: Alemania, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia solicitan un informe que incluya propuestas audaces y concretas, mientras que Rusia pide se aclare primero cuál es la visión de la reforma como forma de analizar las posibles propuestas y exige consultas al respecto en el marco de la Asamblea General.
Por otro lado, al repasar los modos de trabajo de cada
uno de los clústeres en que se organiza el proceso para generar propuestas,
vemos que siguen lógicas y formas de trabajo diferentes. Si bien esto puede
responder a las especificidades de cada área, pone en riesgo la posibilidad de
resultados coherentes capaces de dialogar entre sí o de aportar un óptimo de
datos e información al secretario general para la elaboración de su informe de
junio.
Finalmente, el proceso quiere imaginar unas Naciones Unidas
más fuertes y eficaces, orientado en logros que vayan más allá de los recortes
y la proyecten al futuro, lo que no parece posible dentro de un proceso que, a
pesar de los discursos, sigue sin estar abierto a una participación real y
significativa de actores no gubernamentales.
Demasiadas dudas, plazos muy cortos y un desafío colosal, o
los efectos esperables de no tomar decisiones a tiempo y suponer que los
problemas se arreglarán solos, un fallo diplomático compartido que, como
pocas veces, ha pasado a ocupar el centro de la escena de la gobernanza global.