ONU80: ¿Reforma Transformadora o Continuidad Encubierta? Análisis del documento de revisión del mandato de implementación.
Por Javier Surasky
Como un paso importante en ese proceso, el 31 de julio el secretario
general presentó a los países miembros un documento titulado UN80 Initiative: Workstream 2 – Mandate
Implementation Review,
donde no se presentan medidas de reforma concreta, sino que, por ahora al
menos, se limita a establecer los perfiles del mandato de reforma con que
contará el proceso.
Recordemos que, conforme el documento Informal meeting of the General Assembly
(plenary) on the UN80 Initiative on 24 June 2025, el workstream “está dedicado a revisar el
extenso y complejo panorama de mandatos del Sistema de las Naciones Unidas a
fin de orientar mejor las tareas del propio Sistema”
Lejos de estar a la altura de las expectativas, este documento deja muchas
dudas sobre la dirección de ONU80, su gestión, oportunidades reales de logro y
nivel de autocrítica institucional.
Su punto central es la racionalización de mandatos, pero las vías que
propone para hacerlo no parecen creíbles, y las herramientas que sugiere
parecen más una excusa que una respuesta seria frente al desafío por delante,
lo que no hará más que seguir incrementando el malestar al interior de la ONU
y, posiblemente, abrirá nuevas brechas entre los Estados miembros frente al
proceso de reformas.
A continuación, vamos a contextualizar el documento presentado y a hacer
referencia a algunos de sus contenidos centrales.
Ya que trata principalmente el tema de la racionalización y de evitar
superposición de mandatos entre entidades del sistema de Naciones unidas, es
bueno comenzar por explicar brevemente cuál es el proceso formal por el que
estos se crean.
Formalmente, cada mandato de una entidad de la ONU es adoptado por los
países miembros como parte del trabajo de los órganos principales de la
Organización, ya sean la Asamblea General, el ECOSOC o el Consejo de Seguridad.
En la práctica, la Secretaría General juega un papel destacado en la determinación de los mandatos a través de tres vías:
- Los informes del secretario general, que ofrecen diagnósticos, recomendaciones y estimaciones presupuestarias, dando marco general a las discusiones sobre mandatos.
- La asesoría técnica a delegaciones durante las negociaciones, incluyendo elementos propios del lenguaje de elaboración de mandatos para entidades
- El encuadre analítico de los problemas internacionales que justifican la creación de mandatos y condiciona su extensión queda relacionado con informes que elabora la propia Secretaría sobre ellos.
En resumen, la Secretaría, y la persona del secretario general en su
responsabilidad de líder del órgano y principal funcionario administrativo de
la ONU (artículo 97 de la Carta de las Naciones Unidas), no solo ejecuta mandatos,
sino que también los inspira, modela y, en cierto modo, los co-crea junto a los
Estados miembros.
Por ello, el énfasis que pone el documento recién compartido por el SG en
la responsabilidad de los Estados por la proliferación y superposición de
mandatos parece una forma práctica de evitar la autocrítica frente a una
extensa evidencia que demuestra la participación protagónica de la Secretaría a
su cargo en el origen y consolidación de esa realidad.
Es bueno recordar aquí que, de acuerdo con el Reglamento y Reglamentación Detallada para la planificación de los
programas, los aspectos de programas del presupuesto, la supervisión de la
ejecución y los métodos de evaluación (ST/SGB/2018/3)
la Secretaría cuenta con mecanismos que le permiten recomendar la eliminación o
consolidación de acciones y productos redundantes. Por su importancia,
transcribimos íntegramente la Regla 105.6 del Reglamento:
a) Productos y actividades que se deriven de un mandato de cinco años de antigüedad como mínimo, salvo que un órgano intergubernamental competente haya reafirmado la validez del mandato;
d) Productos y actividades que, en la evaluación a fondo de un programa por el Comité del Programa y de la Coordinación, o en el examen de ese programa por el órgano intergubernamental funcional o regional pertinente, hayan resultado ser obsoletos, de utilidad marginal o ineficaces.
Claramente, la Secretaría es, al menos, parcialmente corresponsable de la
ineficiencia que denuncia y cuyo peso deja en espaldas de los Estados miembros.
Tampoco puede decirse que la preocupación por la superposición de mandatos
y las ineficiencias resultantes haya tomado a la ONU por sorpresa. Es una
discusión de larga data y está acompañada por varias sugerencias de insertar
“cláusulas de temporalidad” (“sunset clauses”) cuando se otorgan nuevos
mandatos (ver, por ejemplo, la resolución 52/12. Renewing the United Nations: A Programme for Reform,
párrafo 26.e, ¡de 1998!)
Partiendo del documento presentado por el SG, estos antecedentes nos llevan
a preguntarnos sobre las diferencias y similitudes entre ONU80 e intentos de reformas
anteriores.
Algunos elementos diferenciadores que podemos encontrar son:
- El impulso de un enfoque sistémico, basado en el ciclo de vida de los mandatos en conjunto.
- El fuerte peso dado a las capacidades digitales y de procesamiento de datos como apoyo para reformas basadas en evidencia. Aquí debemos detenernos un momento. Si bien es cierto que estas tecnologías implican oportunidades de un mejor mapeo de mandatos, identificación de superposiciones y la realización de propuestas basadas en evidencia, también lo es que sin un sistema unificado de información entre entidades se deberá trabajar con datos fragmentados, proponiendo soluciones tecnológicas a problemas políticos y desconociendo las diferentes capacidades de los Estados (y las personas) para comprender los procesos gestionados por la IA, lo que puede acabar dando ventajas a las grandes corporaciones digitales y a los Estados con infraestructura y capacidades humanas más avanzadas en materia de tecnologías digitales, especialmente si los modelos que se utilizan no son explicables, lo que restaría legitimidad y transparencia a todo el proceso.
- La búsqueda de construir una narrativa apoyada en impactos y resultados, con referencias en la Agenda 2030 y, sobre todo, el Pacto para el Futuro, aún cuando sea evidente que detrás de ello se encuentran los elementos clásicos de austeridad, eficiencia y racionalización financiera y operativa.
Por otro lado, también son evidentes las continuidades con procesos
fracasados de cambio, como la asignación de la responsabilidad de resultados a
los Estados (la mencionada ausencia de autocrítica), la búsqueda de ajustar el
trabajo de la organización a los fondos disponibles (cuando debería ser
exactamente al revés) y la falta de integración de mecanismos sólidos y con
capacidad de actuación real de revisión interna en el proceso de reforma para
asegurar su sostenibilidad. A ello debemos sumar que la falta de transparencia
y la mala comunicación interna en torno a ONU80 ha creado un clima de malestar
entre los propios trabajadores de la Organización de una profundidad y
extensión que no se había visto en intentos de reforma anteriores.
La evolución de la iniciativa, en consecuencia, queda atada a las
posiciones que asuman diferentes actores con distintas capacidades de
influencia y objetivos. A continuación, presentamos un primer mapeo básico de
esos actores:
|
Actor |
Rol principal |
Nivel de influencia |
Relaciones clave |
|
Secretario General |
Impulsor de la iniciativa y máximo funcionario
administrativo de la ONU |
Alta |
Apoya a los Estados; coordina Secretaría;
propone acciones a los Estados y tiene capacidades de actuación
administrativa propias. |
|
Secretaría General (DESA, DGC, EOSG, etc.) |
Brinda apoyo a la implementación de mandatos y elabora
informes |
Alta |
Provee datos e insumos a Estados; ejecuta
mandatos propios |
|
Estados Miembros |
Adoptan las decisiones sobre extensión y
contenido de los mandatos |
Muy alta |
Aceptan o no las propuestas del SG y pueden
hacer sus propias contribuciones. Ponen su poder político y acción
diplomática a favor o en contra de la reforma. |
|
Grupos regionales y coaliciones |
Coordinan posiciones políticas y pueden votar en
grupo |
Alta |
Consolidan y aproximan posiciones entre Estados |
|
Grandes contribuyentes |
Financian gran parte del sistema; imponen
condiciones |
Alta |
Influyen en el diseño de mandatos y codiseñan lógicas
de eficiencia y racionalización de manera indirecta |
|
CEPA y otros órganos técnicos |
Realizan diagnósticos independientes y
recomendaciones. |
Media |
Aportan una mirada de carácter eminentemente técnico
de los cambios requeridos |
|
Sociedad civil / ONG / academia |
Inciden indirectamente en los debates, aportan
ideas y argumentos |
Baja-media |
Son fuente de legitimidad y de presión externa a
través de diferentes canales, incluso medios de información y redes sociales. |
Podemos ordenar la información que hemos encontrado hasta ahora en un ejercicio FODA:
|
Fortalezas |
Debilidades |
|
* Enfoque sistémico e integral del ciclo de vida
de los mandatos * Apoyo en evidencia empírica y tecnologías
modernas * Alineación con ODS y el Pacto para el Futuro |
* Evita reconocer la corresponsabilidad de la
Secretaría en la proliferación de mandatos * No propone reformas internas profundas ni
mecanismos de control institucional * Optimismo exagerado en las oportunidades que
abren las nuevas tecnologías, sin explicación concreta para ello. * Imposición de una agenda de austeridad por
parte de los principales donantes |
|
Oportunidades |
Amenazas |
|
* Apertura del 80.º aniversario como momento
simbólico y político para una reforma * Posible sinergia con otros procesos de reforma
(QCPR, Pacto para el Futuro) * Fortalecimiento de la rendición de cuentas y
eficiencia institucional * Mayor visibilidad del rol de la ONU mediante
resultados concretos |
* Requiere voluntad política de los Estados que
no está garantizada * Diferentes objetivos finales de la reforma
para diferentes Estados y para actores no estatales * La fragmentación institucional interna complejiza
la ejecución de las propuestas * Estancamiento del proceso, agravada por el plazo de mandato que queda al actual SG * Afectación de la moral del personal de la ONU como parte del proceso |
- El G77 + China podrían asumir una postura de ambivalencia estratégica, respondiendo con cautela, pero de forma favorable al marco propuesto, exigiendo al mismo tiempo el establecimiento de criterios objetivos que tengan en debida consideración los intereses y aseguren la plena participación de los países del Sur.
- Estados Unidos podría inclinarse por un apoyo condicionado al incremento de la eficiencia, respaldando el documento con condiciones y salvaguardas, especialmente referidas a financiación, eficiencia y vigilancia presupuestaria.
- La Unión Europea es quien podría acabar brindando mayor apoyo al marco de mandato propuesto y buscar ejercer un rol de liderazgo en su adopción y dentro del proceso de reforma en general, aunque no puede darse por hecho que esa posición se alcance sin tensiones internas entre sus Estados parte.
- Rusia posiblemente se muestre escéptica y en una `posición a la defensiva, buscando desacreditar el marco propuesto en caso de que no se le brinden seguridades de trato preferencial en tanto miembro permanente del Consejo de Seguridad.
Como conclusión, el documento, que todavía no es una propuesta concreta de
reformas, permite pensar que la iniciativa ONU80 no se aleja demasiado de intentos
de reformas anteriores: no se ve una posición autocrítica por parte del SG, no
logra aportar claridad sobre su supuesto enfoque integral, exagera los
resultados que posiblemente pueda obtener del uso de nuevas tecnologías y da
por hecho que los cambios que se realizarán estarán alineados con el Pacto para
el Futuro, lo que no debería considerarse como seguro en la práctica ni hace
diferencia respecto de procesos anteriores que también afirmaron basarse en otras
agendas globales vigentes en su tiempo.
Más aún, ONU80 enfrenta las mismas barreras estructurales que han limitado
reformas anteriores: los reclamos de soberanía de los Estados, la resistencia
al cambio, presiones financieras más o menos solapadas y un descuido por el
nivel regional, de cuya reciente reforma de trabajo podría tomar importantes
lecciones, tanto de lo que ha salido bien como de aquello que no ha logrado ser
debidamente implementado (trabajo interinstitucional en clusters,
racionalización e integración de reportes, provisión común de servicios de back
office).
Para hacer peores las cosas, el “timing” de la propuesta ONU80 coincide con
uno de los momentos más delicados de falta de financiamiento de la ONU, lo que
sugiere que estamos frente a un ejercicio impulsado por la necesidad de
recortes financieros más que ante un real intento de reconfigurar la
organización para adaptarla a sus necesidades reales en el Siglo XXI.