Por Javier Surasky
A ochenta años de su creación, la ONU puede leerse como
parte esencial de la historia de construcción de un pacto inacabado.
La afirmación de Dag Hammarskjöld, “Las Naciones Unidas
no fueron creadas para llevarnos al cielo, sino para salvarnos del infierno”
, se ha repetido tantas veces que se suele perder su verdadero sentido: el
"infierno" de Hammarskjöld no es necesariamente la tercera guerra
mundial, sino que cambia con la historia, los desafíos y las transformaciones
políticas que dan vida al sistema multilateral.
Para entender a lo que nos referimos, hay que aproximarse a
la ONU no como una Organización Internacional, ni como un centro de debate
global, sino como la expresión de un valor: el mundo puede ser un lugar mejor
si trabajamos para ello. Los principios del artículo 2 de la Carta articulan
ese sueño en mandatos jurídicos internacionales en tensión permanente con el
poder real.
Por ello, a 80 años de su nacimiento, la historia de la
ONU puede leerse en clave de “contratos morales” más o menos implícitos
que resultan de la combinación de derecho, poder, prioridades, retos y
capacidades activas en cada momento del orden internacional, y que tienen a la
soberanía nacional en su centro.
Estos contratos no necesariamente están plasmados en
documentos, aunque suelen tener reflejos en ellos, sino principalmente en
arreglos políticos y normativos que logran cristalizarse, se quiebran y se
reescriben ante nuevas crisis.
Como consecuencia, se configura un círculo que, en más de
una oportunidad, ha estado cerca de romperse. La vigencia y legitimidad de
estos contratos morales dependen de cómo la ONU los convierte en instituciones
y procedimientos capaces de resistir presiones sistémicas, y la legitimidad de
la ONU depende de su capacidad para trabajar sobre contratos morales que
representen sus principios.
Así, la trayectoria de los primeros 80 años de las Naciones
Unidas puede ser narrada en términos de nacimiento, auge y
cristalización/abandono de contratos no escritos entre sus miembros. Por
razones de extensión, y honrando las ocho décadas de existencia de la ONU, nos
limitamos a una breve referencia a ocho contratos morales que identificamos
como críticos en la historia de la Organización.
Los “contratos
morales” onusianos
1) El inicio: un contrato entre soberanía y el nacimiento
de los derechos de los individuos
El diseño original de la ONU protegía la soberanía estatal
como cimiento de la paz, pero muy pronto apareció una tensión fundante: la dignidad
humana afirmada en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y
desarrollada luego en instituciones y documentos de derechos humanos que exigen
limitar la “soberanía absoluta” de los Estados, dando ingreso a los individuos
al marco jurídico internacional.
Las rupturas más notorias de este contrato ocurrieron
en los 90: Rwanda (1994) y Srebrenica (1995) y desnudaron
fallas graves de prevención y respuesta de la ONU, generando un trauma
colectivo que abrió la oportunidad de crear un principio aún incipiente: la Responsabilidad
de Proteger (R2P), consagrada por los jefes de Estado y de Gobierno en los párrs.
138–139 de la Cumbre Mundial de 2005 (A/RES/60/1).
Kofi Annan encarna la transición de ese “nunca más”,
que tanto contenido tiene para la Argentina, hacia el desarrollo de la
R2P. Roméo Dallaire, comandante de la Misión de Paz de la ONU en Rwanda
y autor del libro I shake hands with the Devil, tan duro como
imprescindible de leer para cualquier internacionalista, simboliza el costo
humano de la inacción y la frustración ante la incapacidad de una acción
colectiva para prevenir primero, y detener después, un genocidio, tema que hoy
es de máxima actualidad.
2) El contrato de la descolonización y la colonialidad en
la autodeterminación
El ciclo de descolonización de fines de la década de
1950 y los años '60 fue uno de los más fuertemente arraigados en la estructura
de la ONU. Coincidieron para ello necesidades y deseos de las colonias, declive
del poder de los colonizadores y surgimiento de nuevas potencias con intereses
económicos que la colonización entorpecía.
Como resultado, se dio un proceso de liberaciones nacionales
que modificó a la propia ONU y llevó al crecimiento exponencial de sus
miembros. Sin embargo, superada esa conjunción de deseos y necesidades de unos
y otros, el contrato se quebró. En la actualidad el Comité de Descolonización de
la ONU mantiene 17 Territorios No Autónomos en su lista oficial, con
controversias abiertas como el Sáhara Occidental
o las Islas Malvinas que han dejado el contrato moral inconcluso. Aunque la
jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (como las opiniones
consultivas de 1975 sobre el Sáhara Occidental y de 2019 sobre Chagos) y la
Asamblea General sostienen el reclamo, las necesidades del neocolonialismo, ya
no territorial sino económico, han roto los acuerdos de base necesarios para completar
el proceso
Ralph Bunche, en su papel pionero en la diplomacia en
favor del derecho de autodeterminación bajo reglas multilaterales, y los
líderes de varios movimientos de Liberación Nacional que dieron la lucha armada
contra las potencias coloniales son referentes del contrato inicial. Por otro
lado, Salvador Allende fue quizás la voz más relevante en exponer el
neocolonialismo y sus efectos en su discurso de 1972
ante la Asamblea General.
3) El contrato de crecimiento económico de la posguerra
frente a los límites del planeta
Tras la Segunda guerra Mundial, el “contrato implícito” fue crecer
primero. La Declaración de Estocolmo de 1972 y la Declaración de Río de
1992 buscaron reescribir partes de ese pacto incluyendo sus “externalidades” el
daño ambiental ligado a un crecimiento sin barreras.
Desde 2015, el Acuerdo de París aporta un ancla
jurídica, pero su implementación sigue reflejando que este contrato no está
consolidado entre los gobiernos del mundo, aunque sí lo está tanto entre
expertos como entre la población. Su rápida entrada en vigor hizo pensar en que
se avecinaba un cambio de estrategia que, hasta hoy, sigue siendo resistido y
contestado por grandes intereses políticos y económicos.
Hoy este contrato se tensiona por la adición de nuevas
demandas asociadas a procesos de transición justa y justicia
ambiental, y por los impactos ambientales de la digitalización y la IA.
Los dos personajes que nos ayudan a ilustrar la evolución de
esta agenda son Gro Harlem Brundtland y el aporte del concepto
del desarrollo sostenible (Our Common Future, 1987) y Maurice Strong,
“arquitecto” de Estocolmo 1972 y Río 1992, emblema de cómo la ONU convirtió una
agenda ambiental emergente en diplomacia activa mediante el establecimiento de
una gobernanza propia. Por detrás, figuras más actuales como Greta
Thunberg representan la frustración del "bla, bla, bla"
climático, expresado en su discurso en 2021 (https://www.youtube.com/watch?v=9eSw2IcuX48),
que también tiene como sede central al sistema de la ONU.
4) El contrato de seguridad colectiva y su imposición
sobre las libertades básicas y el Estado de Derecho
Tras el 11-S, el Consejo de Seguridad aprobó una
resolución (S/RES/1373
(2001)) imponiendo medidas obligatorias contra el terrorismo en
materia de financiación, tipificación y cooperación, entre otras, lo que en la
práctica expandió la labor de vigilancia y acecho que
"securitizó" todas las agendas internacionales. Desde entonces,
relatores especiales, órganos de derechos humanos e incluso coaliciones de
Estados han buscado reequilibrar el contrato moral de libertad bajo el imperio
de las normas, que ahora debe resistir también el embate de la ciberseguridad
y la vigilancia digital.
Louise Arbour, como Alta Comisionada y exfiscal de
los tribunales penales ad hoc, se convirtió en una de las campeonas de defensa
del Estado de derecho, mientras que Fionnuala Ní Aoláin, Relatora
Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo (2017–2023), es
un símbolo de la exigencia de proporcionalidad y garantías en la era del
contraterrorismo. La labor en este campo del Consejo de Derechos Humanos de
la ONU también debe ser resaltada en los intentos por reponer el contrato
moral original.
5) El contrato de la lucha contra la pobreza y la
desigualdad
Después de 1945 se impuso un consenso desarrollista que
medía el progreso casi exclusivamente por el crecimiento del PIB. Ese enfoque
fue cuestionado desde dentro del sistema por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo y el desarrollo del Índice de Desarrollo Humano (IDH)
que, en 1990, llevó por primera vez los debates sobre el desarrollo fuera
del campo exclusivamente económico.
Ese cambio, sumado al Informe Brundtland y la
adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2000, abrió la vía hacia
la adopción en 2015 de la Agenda 2030 que, al igual que los ODM, pone la lucha
contra la pobreza como prioridad mundial.
Este contrato moral, sin embargo, se quiebra cuando las
prioridades económicas desbalancean el desarrollo sostenible hacia la esfera de
la economía, en contra de la ambiental y la social, y priorizan la acumulación
por sobre la extensión de la protección social universal, el empleo
decente o la equidad distributiva.
Mahbub ul Haq, arquitecto del IDH, y Amartya Sen,
son los dos ejemplos de la afirmación de que un mundo sin pobreza es posible
frente a la inmovilizante afirmación de que "pobreza siempre hubo y
siempre habrá".
6) El contrato moral digital y la lucha por ser el líder
del mundo que viene
Uno de los retos más grandes que encontramos hoy en el marco
multilateral es el de la construcción de un acuerdo moral nuevo sobre la
regulación de las tecnologías digitales, en particular la IA.
Mientras la ONU busca ocupar un lugar central en el armado
de este nuevo contrato, y recibe el apoyo del mundo menos desarrollado en
términos digitales, que se superpone en gran medida al "Sur Global"
pero no es idéntico, a través de la adopción de documentos como el Pacto Digital Global, inserto en el
Pacto para el Futuro, y la Recomendación
para la Ética de la Inteligencia Artificial de la UNESCO, y una incipiente
búsqueda de regulación a través de la Unión Internacional de las
Telecomunicaciones (UIT, más conocida por sus siglas en inglés: ITU).
No obstante, en la práctica sus movimientos son más
reactivos que proactivos y una puesta en marcha tardía y desigual; el
avance depende, sobre todo, de coaliciones interagenciales y de Estados que
empujan por aterrizar reglas y métricas comunes. Enfrente, el poder de las
grandes empresas del mundo digital y tres esquemas para su gobernanza en
competencia: libre mercado (Estados Unidos), centralismo estatal (China),
enfoque basado en derechos y riesgos (Unión Europea).
Fue Robert Kirkpatrick, como director de UN Global
Pulse, quien instaló tempranamente el uso de datos e IA
responsables en el sistema, antecedente sin sobre el cual se construyeron los
cimientos del Pacto Digital Global. Además, Carme Artigas y James Manyika,
como copresidentes del Grupo de Alto Nivel del Secretario General sobre IA,
encarnaron el puente entre Estados, comunidad técnica e industria para
encuadrar opciones de gobernanza internacional antes y durante la Cumbre del
Futuro.
La adopción de la resolución 79/325 de la Asamblea
General estableciendo su propio Panel Científico Internacional Independiente
sobre Inteligencia Artificial y del Diálogo Mundial sobre la Gobernanza de la
Inteligencia Artificial es un paso en la dirección correcta, pero habrá que
ver cuál es su conformación final y su capacidad real de producir cambios.
7) La ONU en el centro, la ONU como un actor más del
“ecosistema” internacional
Otro contrato moral en tensión es el del modelo original que
ponía a la ONU como centro del sistema multilateral, reflejado en el artículo 1
de la Carta sobre sus propósitos. Esa visión contrasta con la de una ONU
"nodo" como parte de un “ecosistema internacional” en que convive, y
en ocasiones se supedita, a múltiples "G" (G7, G20, etc.) que asumen
misiones que, en realidad, correspondían a la ONU. Este cambio, aun cuando es
un reflejo del poder sobre el derecho y un habilitante de innovación, trae
consigo fragmentación, exclusión y posibilidades de forum-shopping.
Como respuesta, la ONU busca establecer agendas comunes que
le permitan establecer guardrails mediante el establecimiento de
agendas, metas, estándares y formatos de reporte comunes. En esta perspectiva,
la Agenda 2030 (A/RES/70/1)
funciona como metacontrato universal sin mecanismos de cumplimiento ni de financiación
efectivos.
Los roles jugados por Macharia Kamau (Kenia), uno de
los cofacilitadores del proceso de redacción de la Agenda 2030; Amina
Mohammed, como articuladora política de la Agenda 2030 desde su gestación
hasta su implementación y Paula Caballero, funcionaria de la Cancillería
colombiana e impulsora original de la idea de Objetivos de Desarrollo
Sostenible, encarnan el giro conceptual que convirtió un marco difuso en objetivos
universales y medibles. Aunque no se haya logrado con eso romper la
diferenciación de tareas entre la ONU y los diferentes "G", sí
permitió un cierto alineamiento en temas de debate y al fijar agendas no
siempre conexas entre las instituciones y grupos del ecosistema de la acción
internacional.
8) La tensión permanente: derecho y poder
La ONU afirma la igualdad soberana pero el Consejo de
Seguridad consagra una jerarquía de facto con cinco miembros permanentes
y poder de veto. Ese “contrato” estabilizó el sistema durante la Guerra Fría al
costo de bloqueos frecuentes a costa de generar una brecha de legitimidad.
Instrumentos de autorrestricción dirigidos a los 5P, como el
Código de Conducta del Grupo de
países sobre Rendición de Cuentas, Coherencia y Transparencia (ACT Group,
por su denominación en inglés), y la propuesta
de Francia y México de autorrestricción del veto, y la resolución de la
Asamblea General sobre explicación del veto (A/RES/76/262) han introducido
incentivos reputacionales, pero la necesaria reforma estructural sigue
pendiente. La impotencia de los impulsores de reformas del Consejo en el marco
de la Cumbre del Futuro y los términos que el Pacto para el Futuro utiliza al
referirse a modificaciones en el Consejo de Seguridad dan cuenta de la
imposibilidad de avanzar en esta área clave.
Razali Ismail, quien presidió la AGNU durante el
período 1996-1997, simboliza los esfuerzos persistentes de reforma del Consejo
y el rol de la Asamblea como “conciencia” institucional. También en este campo
la sociedad civil se encuentra muy por delante de la voluntad política
de los Estados.
Hacia el
futuro: un “contrato moral-operacional” para la próxima década de la ONU.
Si los contratos implícitos dieron coherencia moral al
sistema, la próxima década exige hacerlos explícitos y exigibles. Cuatro
cláusulas operativas se presentan como indispensables para ello:
- La regla de autocontención del veto ante atrocidades con registro público y motivación obligatoria cuando un P5 bloquee acciones de protección humana.
- Dedicar
un porcentaje del financiamiento onusiano a la diplomacia preventiva y
análisis de riesgos basados en datos (incluida IA responsable), con
métricas comparables y auditorías independientes.
- Endurecer
la capacidad de acción del contrato climático, tomando con seriedad
los informes científicos y estableciendo planes de acción objetivo,
indicadores y plazos concretos para su concreción.
- Rendición
de cuentas nacionales sobre aplicación de las agendas globales, ya que
no se trata solo de multiplicar informes sino de aplicar la fórmula “cumple
o justifica” (comply or explain) al entorno completo de agendas
globalmente acordadas, lo que se respalda no solo en el derecho
internacional sino en el principio de buena fe que integra la Carta de las
Naciones Unidas.
- Establecer
sistemas eficaces y sostenibles de financiamiento de la ONU que escapen
a la presión o voluntad política cambiante de un grupo minúsculo de
grandes aportantes, democratizando el "juego financiero" dentro
de la propia institución.
Finalmente, aprender la lección más importante que
nos dejan 80 años de trabajo multilateral en el marco de la institucionalidad
compartida: los tres pilares de la ONU (paz, derechos humanos, seguridad) son
caminos zigzagueantes. Recorrerlos y elegir la opción correcta ante cada
posible desvío en la ruta exige agendas morales compartidas. Si mantenemos una
política internacional de axiología gelatinosa y adaptable en lugar de
consolidar y dar sostenibilidad a contratos morales onusianos y trabajar con
ellos como guías orientadas a lograr resultados concretos, cualquier cambio o
reforma institucional será vacuo.
Necesitamos más de coaliciones que de liderazgos
personales si queremos reconstruir la fortaleza moral que en algún momento
la ONU supo tener y que ha ido perdiendo a girones. Necesitamos más acción y
menos debates.
Tal como lo afirmaba al inicio: la ONU es, ante todo, la
idea irrenunciable de que podemos construir un mundo mejor, más justo para
todas las personas. El cemento de esa idea es axiológico, y los ladrillos
que permitirán construirla son acuerdos morales sólidos que den sustento a
los valores que guíen a la ONU en los años por venir.