Por Javier Surasky-
Hoy estamos en un momento crucial para el multilateralismo. Mientras en la ONU se negocian las versiones finales que se pondrán a consideración de los Estados miembros de la organización del Pacto del Futuro, la Declaración sobre las generaciones Futuras y el Pacto Digital Global, cada vez se escucha a más organizaciones de la sociedad civil y a actores del sector privado afirmar que la ONU ya no es un socio prioritario debido a su incapacidad para producir los cambios necesarios o fomentar diálogos que acaben en acciones concretas y ambiciosas.
En este contexto, que también responde a múltiples crisis que las
Naciones Unidas no creó ni tuvo las herramientas para enfrentar porque los
Estados no lo permitieron, nos parece oportuno tomarnos un momento para observar
que nos cuentan las cifras y las agendas de la cooperación internacional sobre
su evolución. Al fin y al cabo, la cooperación internacional no va a
cambiar el mundo, pero el día en que las condiciones que requiere ese cambio
lleguen a existir, no podrá realizarse sin una cooperación internacional
comprometida y fuerte.
Tomando como base los datos preliminares proporcionado por la OCDE
sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo que aportaron los países miembros del
Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) en 2023, hallamos que esta crece, en
términos reales, por quinto año consecutivo, lo que equivale al 0,37 del PIB
combinado de los países del CAD. La relación entre AOD y PIB recupera los
niveles que no mostraba desde 1969.
Gráfico 1: Evolución de la relación AOD/PIB del conjunto de los
países miembros del CAD (1961-2023)
Fuente: elaboración propia sobre datos de
la OCDE
Sin embargo, cuando analizamos estos flujos con más detalle, vemos
que este “pico” responde en gran medida a un elemento contextual: el
apoyo brindado a Ucrania tras la invasión rusa a su territorio. Más aún, los
otros elementos destacables dentro de la AOD de los miembros del CAD son la
ayuda humanitaria, solo parcialmente ligada al desarrollo sostenible, y los
costes que los países invierten en apoyo a los refugiados en sus territorios,
un elemento cuyo valor como ayuda al desarrollo es muy cuestionable y que
difícilmente se ajusta a la propia definición de AOD del CAD, cuyo objetivo es,
conforme lo expresa la propia OCDE ”promover
el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo”.
Si miramos los grandes sectores en que se organiza la AOD, es
preocupante la parte asignada al alivio de deuda, un asunto crecientemente relevante y que será central la
Cuarta Cumbre sobre el Financiamiento del Desarrollo a reunirse en Sevilla en 2025:
los apoyos a la reducción y el alivio de deuda representaron USD 41 mil millones.
Mientras observamos que “la carga media del servicio de la deuda de los países
menos desarrollados aumentó del 3,1% de los ingresos públicos en 2010 al 12% en
2023, el nivel más alto desde 2000; en el caso de otros países de bajos ingresos,
aumentó del 4,5% al 11,3% durante el mismo período (…) 25 países en
desarrollo dedican más de una quinta parte de sus ingresos totales al servicio
de la deuda externa pública, la cifra más alta desde 2000” (Financing for
Sustainable Development Report, 2024:149). El año 200 es referencia aquí ya
que fue entonces cuando se inició la Iniciativa para los países pobres muy
endeudados, última iniciativa de alivio de la deuda a gran escala.
Gráfico 2: AOD por áreas principales (2000-datos
provisionales para 2023, en USD miles de millones a valor constante de 2022)
Fuente: OCDE
Un riesgo de naturaleza diferente surge de verificar que de
los 31 países que integran el CAD, los dos principales donantes netos (Estados
Unidos y Alemania) representan cerca del 50% del total de la AOD brindada en
2023, y los cinco mayores donantes (se suman Japón, el Reino Unido y Francia) cerca
del 70%. Un cambio en las políticas de esos países produce un impacto mayor en
todo el sistema.
Países que no pertenecen al CAD, pero reportan su
ayuda al desarrollo siguiendo sus estándares, muestran su importancia. En este
grupo se mezclan “pequeños” donantes como Chipre (en
2023 contribuyó con USD 18
millones). Y Mónaco (25,8 millones) con grandes donantes que superan los
recursos aportados por miembros del CAD como Emiratos
Árabes Unidos (USD 1,9 mil
millones en 2023) o Turquía (USD 6,7 mil millones).
Pero, como sabemos, los aportes son solo un
segmento de los recursos de financiación del desarrollo. En el sector privado
las asociaciones filantrópicas no se quedan detrás. Los últimos números
oficiales informan que la Fundación Bill y Melinda Gates contribuyó con USD 5
mil millones, y la Fundación Mastercard con USD 1.2 mil millones. Otras ocho
fundaciones realizaron en 2023 aportes por más de USD 250 millones cada una
(Children’s Investment Fund Foundation, The Wellcome Trust, Bloomberg Family
Foundation, The Postcode Lottery Group, The Ford Foundation, The IKEA
Foundation, LEGO Foundation y The Oak Foundation).
Con estos datos Podemos construir la siguiente
visión de los principales donantes de recursos para el desarrollo, según
los últimos datos oficiales disponibles (2023 o 2022).
Fuente:
elaboración propia
Entretanto, en la Cooperación Sur-Sur, destacamos
que los países que integran el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la
Cooperación Sur-Sur (PIFCSS) decidieron en 2023 lanzar un programa dedicado
específicamente a impulsar la cooperación triangular, al que denominaron “Más que tres”, cuya primera actividad tuvo lugar a inicios de
2024. Por sus características, este nuevo programa es prometedor en el impulso
y mejor comprensión de esa modalidad de la cooperación internacional.
También durante 2023 el PIFCSS trabajó en la
elaboración de su nueva Estrategia,
un documento cuya validez se extiende hasta 2030 a fin de alinearlo con los ODS
y se basa en “un enfoque de gestión orientado a
Resultados de Desarrollo” (PIFCSS, 2024:18), incluyendo entre sus objetivos
principales impulsar la cooperación triangular, fomentar la
participación de gobiernos subnacionales en la CSS y triangular y promover
enfoques diferenciales en el ciclo de proyectos, a los que se suman cuarto
líneas transversales: género, sostenibilidad ambiental, diversidades e innovación.
Esta nueva estrategia tiene un importante elemento de promoción
del trabajo multiactor y multidisciplinario, un campo donde la CSS no ha sido
lo suficientemente ambiciosa y que es esencial para cumplir las promesas de
no dejar a nadie atrás y trabajar dentro de marcos integrales de gestión de los
desafíos.
La única ausencia relevante que podemos señalar en el documento es
la falta de atención sobre la CSS para la gestión del endeudamiento externo, un tema cuya relevancia ya señalamos antes, y que fue central en el trabajo del Comité de Alto
Nivel sobre la Cooperación Sur-Sur, cuyo 21º período de sesiones tuvo lugar
entre el 30 de mayo y el 2 de junio en la sede de las Naciones Unidas de Nueva
York, donde los participantes destacaron una serie de asuntos que, en línea con
la nueva estrategia del PIFCSS, van configurando una actualización de la agenda
tradicional de la CSS: transformación digital y, aquí sí, la gestión de deuda.
El todavía incipiente pero claro surgimiento de
nuevos focos temáticos de trabajo para la CSS, sumado a la mayor atención
que recibe la cooperación triangular, son pasos concretos cuya evolución debe
seguirse en tanto apuntan a una posible adaptación de la CSS a un contexto más
actual.
Finalmente, destacamos que a inicios de 2024 se
presentó el “Examen
de mitad de período del Marco Estratégico de la Oficina de las Naciones Unidas
para la Cooperación Sur-Sur”, que recopila datos para los años 2022 y 2023.
Allí se señala que “El porcentaje de entidades de las Naciones Unidas que
integran la cooperación Sur-Sur y triangular en sus planes a nivel mundial
aumentó del 67,86 por ciento (19 de 28) en 2022 al 78,57 por ciento (22 de 28)
en 2023”.
Así, mientras la AOD crece en números, las
áreas que reciben mayor atención cambian con las urgencias y coyunturas, la CSS
se encuentra en la crisálida, produciendo una transformación que necesita
ser cultivada y apoyada, ya no tanto para lograr ser más relevante en el camino
hacia los ODS, oportunidad que dejó pasar en la reunión de la Segunda
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur y Triangular
reunida en 2019, sino para reposicionarse frente al futuro.
En tiempos de crisis, generar mayores sinergias
entre todo el sistema es crucial: el renovado interés sobre la cooperación
triangular parece marcar esa dirección, pero aún queda mucho por hacer en este
espacio para que su diseño sea efectivamente democrático, transparente,
inclusivo y orientado a resultados.
